[摘要] 地方经济的发展，往往会迎来地方立法的高潮，当前地方立法存在若干问题，有必要制定《地方立法监督条例》。

　　[关键词] 地方立法 地方立法监督

　　地方区域经济市场化、地方区域法治化是一种共生关系，因而需要建立一个良好的区域法治环境，而这一环境的建构首先有赖于地方立法，通过地方立法进行利益重组。利益的变换是否合法、合理，是否为多数利益主体接受，将是地方立法成败与否的关键，同时也是决定地方区域经济市场化、地方区域法治化建设成败与否的关键。随着地方区域经济市场化、地方区域法治化建设进程加快，地方立法将步入快车道，清除立法污染，防止立法腐败，确保立法的针对性、前瞻性、公平性、地方性将是一项重要的任务，因而，地方立法监督的迅速启动和有效运行显得尤为必要。本文从地方立法存在问题入手探讨建立和完善地方立法监督的措施。

　　一、地方立法中的常见问题

　　地方立法基本上分为三类：一是执行性法规、规章，约占三分之一;二是自主性地方性法规、规章，如《四川省计划生育条例》，《行政执法监督检查规定》等;三是补充性法规、规章，主要是民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例。这些地方性法规、规章的制定，有利于宪法、法律和行政法规在地方的实施，填补了地方的法律真空，然而亦出现不少背离地方特点和原则的问题。

　　第一，与法律或行政法规规定相抵触，主要指有的法规或规章罚则内容不符合法律规定;第二，职权与职责设定不合理。多数地方性法规、规章都规定有行政管理方面内容，普遍存在的问题是，对行政机关所拥有的职权规定明确、细致、全面，而对行政机关在执法过程中应承担的职责、义务规定较粗，较少，如只规定行政机关有权收费，却不规定行政机关滥用处罚权时应承担的法律责任;第三，地方立法中的部门倾向问题，主要表现为部门之间在法规规章中争管理权、审批权、收费权、处罚权等。不适当地强调本部门利益，扩大部门权力，影响地方性法规、规章的公平与公正。部门倾向的原因主要来自于部门利益，一些部门的立法指导思想不端正，旨在通过立法强化部门利益和地方保护主义，少数利益集团借立法之机争权夺利，以立法之名行谋私、侵权和垄断之实，甚至以立法形式纵容庇护乱收费、乱摊派、乱处罚等现象;第四，重复立法，缺少地方立法特色。一种情况是国家有法律、法规，地方制定实施办法，但缺乏地方特色;另一种情况是省、市之间的重复立法。前者照搬其上位法规定，追求“大而全”，难以体现地方性法规“少而精”特点，这不仅使该法规、规章失去了地方立法意义，而且也降低了其上位法有关条文效力。后者不仅浪费了立法资源，而且可能造成法规之间的不统一，给执法带来困难;第五，在解决改革难点的问题上，立法仍然滞后，缺乏探索精神，如国有资产管理、企业转制、社会保障等方面的地方立法还不能适应改革和发展的需要。[page]

　　地方立法出现的这些问题，除了与立法人员素养、立法技术方面的缺陷有关外，一个重要因素是缺少地方立法监督。

　　随着地方区域经济市场化、地方区域法治化建设进程加快，地方立法的任务将十分艰巨，立法者应“树立把地方立法纳入可以确定的预期，即以投资收益有保障预期的观念，以经济全球化亦即WTO规则为导向，制定鼓励，保障投资者合法权益为模式的地方法规。”[1] 这些法规将主要涉及到国企改革，高新技术产业、人力资源、投资管理与风险、金融市场社会保障、劳动就业等与投资需求与人才需求有关的地方性法规、规章。这些法规、规章的制定将会有极大的风险，如何保证其合法性与合理性?我们认为最基本的就是要建立和完善地方立法监督制度，首先制定《地方立法监督条例》。

　　二、建立和完善地方立法监督制度

　　地方立法监督是指有地方立法监督权的主体对地方立法过程和立法结果的监督，包括“以权力制约权力”式的监督以及“以权利制约权力”式的监督。地方立法监督是地方立法制度的重要内容，然而它却是地方立法的最薄弱环节，表现在主观上缺乏对地方立法监督的必要认识和自觉;地方立法监督制度不完善，流于形式化，缺乏可操作性;地方立法监督实践存在障碍。但是公正、公平的地方立法需要监督，“各立法主体自身目的和职能目的的差异性是立法监督发生的根本原因。”[2]

　　以四川省为例，地方立法监督对象和内容主要有对作为立法结果的省人大及常委会制定的地方性法规、省政府制定的地方性行政规章，成都市人大及常委会、市政府制定的地方性法规、规章，甘孜、阿坝、凉山三自治州，木里，马边、峨边三自治县制定的自治条例、单行条例的监督以及对立法行为(立法过程)的监督。监督地方立法对象和内容主要是看立法结果和立法行为是否具有合法性(立法权限、程序、内容)，是否具有合理性。“什么是‘合理’?‘理’就是按民主、民意、公正、效率、负责等价值所作出的一种判断。”[3] 强调合理性，是为了防止地方立法的随意性。

　　地方立法的监督方式主要有批准、备案审查、清理、改变和撤消，选择适用制度，群众监督，这几大制度等共同构成了地方立法监督体系。

　　第一，建立地方立法监督程序制度

　　地方立法监督应遵循法定程序。地方立法监督程序是指对地方立法行为和立法结果的合法性、合理性进行审查的步骤、形式和期限等，从步骤方面看，包括地方立法监督议案的提出、审议和处理;从形式方面看，有质询、听证等各种监督形式;从期限方面看，地方立法监督应遵循法定时效，如根据《立法法》第63条规定，省人大批准省级市人大制定的地方性法规的期限是四个月。《立法法》对立法监督程序规定比较笼统，为确保地方立法的合法性、公正性、科学性和适用性，地方省人大应尽快制定《地方立法监督条例》，将地方立法提高到地方性法规层次予以保证。[page]

　　第二, 建立地方立法责任和地方立法监督责任制度。

　　立法既包括立法权，又包括立法责任;立法监督既包括立法监督权，又包括立法监督责任。无论是立法还是立法监督，违法都应承担相应过错责任。立法责任和立法监督责任的缺乏，是中国立法监督制度的一大缺陷。缺乏立法责任和立法监督责任，直接影响到立法监督的效力。地方有必要确定地方立法责任和地方立法监督责任，从而增加地方立法监督的实际效能，变放任监督为有效监督。

　　第三，健全和完善批准制度。

　　据《立法法》第63条，第66条的有关规定，省级市人大及常委会制定的地方性法规、自治州、自治县人大通过的自治条例和单行条例，须报省人大常委会批准后生效。批准制度是事前监督，防止在合法性和合理性方面存在问题的法发生法的效力，但它使制定地方性法规的程序过于繁琐、复杂，导致地方立法周期过长，地方立法工作滞后且加重省人大常委会工作负担，实践中批准标准也不统一，因而有必要改进批准制度，明确界定批准的含义、标准与程序。

　　第四，健全和完善备案审查制度。

　　备案审查制度是1987年由全国人大常委会，国务院先后发文建立起来的，1990年国务院正式发布了《法规规章备案规定》。据《立法法》第91条，第92条规定，备案不仅仅是登记、统计、存档，而且更重要的在于审查，是事后监督。据《立法法》第89条规定，地方性法规、规章一般应报两个机关备案。省人大及常委会制定的地方性法规，应报全国人大常委会和国务院备案;省级市人大及常委会制定的地方性法规，自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省人大常委会报全国人大常委会和国务院备案;省政府制定的规章报国务院、省人大常委会备案。报备时间是公布后的三十日之内，接受备案的二机关都有义务审查。实践中，地方性法规、规章的备案审查制度极不完善，一是地方立法机关不报送，二是备案机关未进行实质性审查，因而健全和完善备案审制度很有必要，有助于消除地方立法中越权立法、滥立土法、法与法冲突现象。

　　第五，完善清理制度。

　　清理制度是地方立法机关的内部监督制度，它是指有权立法的地方国家机关，在其职权范围内，以一定方式，对其所辖范围内存在的规范性文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要加以修改、补充或废止的专门活动。清理应有严格程序，包括清理案的提出、审议，清理结果的公布，清理应定期进行，必要时进行集中清理或专项清理。清理应制度化、民主化，省人大常委会应起榜样作用。[page]

　　第六，完善、强化改变和撤消制度。

　　改变和撤消制度是各种地方立法监督制度中最强有力的手段，但在实践中执行得最差，结果使许多明显有问题的地方性法规、规章得不到纠正。据《立法法》第88条规定，对省人大及常委会制定的地方性法规以及自治州、自治县制定的自治条例、单行条例的撤消权由全国人大常委会行使;省政府规章的改变权由国务院行使，撤消权由国务院以及省人大常委会行使;省级市政府制定的规章由该市人大常委会行使撤消权，由省政府行使改变权或撤消权。实践中，立法监督机关对有问题的地方性法规、规章一般不直接加以改变或撤消，而是向制定机关提出，由其主动纠正，这虽有利于工作沟通，但造成了地方立法监督过多的体外循环，改变和撤消制度被弃之不用，造成了人们对该制度的淡漠。如何使这一法定制度与工作沟通，体外循环与体内循环的有机结合，是完善地方立法监督制度的当务之急。[4]

　　第七，完善和发展司法选择适用制度。

　　司法选择适用制度，体现了司法对立法的监控。就地方立法监督而言，表现于行政诉讼案件中地方法院对省政府，省级市政府规章的选择适用上。地方法院发现省政府或省级市政府的行政规章存在不合法或相互矛盾的地方，可经由最高人民法院向国务院送请解释或裁决，对这些有问题的规章，地方法院有权拒绝适用。实践中，大地方行政诉讼案件每年大约有几千件左右，数量少且很少涉及到对行政规章的审查问题。为完善和发展这一制度，各级法院有必要大胆实践，省人大、省政府应大力支持。

　　第八，加强地方立法的公众参与。

　　步入快车道的中国地方立法逐渐由过去的经验立法转变为超前立法，立法向专业化、正规化方向发展，日益带有“法学家法”、“官僚法”的特点。[5] 在这种情况下，公众如何参与立法，立法如何反映大众利益，已成为一个重要问题。现今地方立法大丰收而执法情况却相当严峻，重要原因不在于腐败，执法不公，武断专横，无视人权。“如果立法出自公民，符合公民的道德意识，那么法律的实施就不会成为大问题。”“如果不认真对待宪法规定的民主制度与公民的基本权利，立法的社会认受度不可能太高，再强有力的执法机构和措施也不能保证法律能被有效实施;同样，立法法企图确立形式理性化的立法权结构的努力注定要失败。” [6]

　　地方性法规、规章这种地方性的“公共产品”应具有广泛的民主性和公意代表性，否则可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。地方立法为了充分吸纳和体现民意应加强地方民众的立法参与。公众参与立法的形式有全民讨论，立法听证会制度。全民讨论主要是将即将通过的地方性法规、规章在报纸、电视、互联网等媒体上公布，向全省人民征求意见，以实现民众对地方性法规、规章的知晓权，但这种作法成本大，非利害关系人不太关心，因而有必要在全民讨论之外建立地方立法回避制度与听证会制度。地方性法规、规章只要涉及到某部门利益，该部门原则上应回避，不能参与、更不能主持该法规、规章的起草工作，但可以同其他利益集团一起参加由地方立法机关主持的关于该法规、规章的立法听证会，在听证会上各利益集团代表先后陈述自己意见，然后展开辩论，立法机关最后在此基础上进行修改，重要的地方性法规、规章可举行第二、第三次听证会，然后修改拿到立法机关讨论通过。这一制度有利于通过正当程序的力量最大限度地抑制立法者自身的姿意，并最大限度地吸纳和表达民意。[page]

　　据《立法法》第90条的规定，公众对与宪法、法律相抵触的地方性法规、规章、自治条例、单行条例享有向全国人大常委会书面提出审查建议的权利，这是《立法法》赋予民众的一项事后立法监督权。

　　地方立法是法治建设中一项非常艰巨也非常伟大同时也是极其难以做好的工作。正如哈耶克所说：“立法，即以审慎刻意的方式制定法律，已被论者确当地描述为人类所有发明中充满了最严重后果的发明之一，其影响甚至比火的发现和火药的发明还要深远……立法这种发明赋予了人类以一种威力无比的工具——它是人类为了实现某种善所需要的工具，但是人类却还没有学会控制它，并确使它不产生大恶。”[7] 地方立法避恶求善最根本的只有高举地方立法监督之剑。

　　地方立法本身是地方利益集团的表达、协调和分配机制，步入快车道的地方立法必须加强地方立法监督，确保地方立法的合法性与合理性，从而建构一个良好的地方法治环境和投资环境，为此，我们建议各地方应制定《地方立法监督条例》。