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构建劳动保障监察调查取证妨碍制度之设想

法律快车官方整理 更新时间: 2020-06-25 03:16:51 人浏览

导读:

调查收集行政证据是行政主体(主要是行政机关)证明案件事实的基础和前提,直接涉及行政主体最终作出具体行政行为的法律效力。我国借鉴大陆法系国家的做法实行行政主体依职权主动调查案件事实原则,在行政程序中,由行政主体负责调查收集证据。但对于行政主体在调查取证
调查收集行政证据是行政主体(主要是行政机关)证明案件事实的基础和前提,直接涉及行政主体最终作出具体行政行为的法律效力。我国借鉴大陆法系国家的做法实行行政主体依职权主动调查案件事实原则,在行政程序中,由行政主体负责调查收集证据。但对于行政主体在调查取证过程中遇到阻碍的情况,如何应对、处理,立法上却很少规定,行政法学理论也鲜有专门的涉及。笔者认为,为使行政主体应对执法实际的需求严格做到依法行政,有必要建立行政主体调查取证妨碍制度。笔者以劳动保障监察行政执法为例,探讨如何构建劳动保障监察调查取证妨碍制度。

一、劳动保障监察调查取证妨碍的含义和表现形态

调查取证妨碍,法学上又称证明妨碍、证明受阻。劳动保障监察调查取证妨碍是指案件当事人一方(主要是用人单位),故意或过失以作为或不作为的方式,使劳动保障监察机构不能收集有效证据,导致有关事实无证据可资证明,影响劳动保障行政部门具体行政行为的生成。从构成要件上,主要有:

1.妨碍行为。这是构成劳动保障监察调查取证妨碍的客观要件。用人单位的行为对劳动保障监察机构调查取证造成客观上的妨碍,使劳动保障监察机构难以查清用人单位的劳动保障违法事实。

2.过错。这是构成劳动保障监察调查取证妨碍的主观要件。过错是指行为主观上的一种可归责的心理状态,具体表现为故意和过失两种形式。故意是指行为人明知自己的行为会使劳动保障监察机构调查取证困难或不能取得证据,但仍然希望或放任这种结果的发生,致使劳动保障违法事实陷入证据不足或真伪不明的状态。行为人主观故意所为行为既可能指向劳动保障监察调查取证行为,也可能指向相关的证据,前者是对劳动保障监察调查取证行为的干扰,后者是对证据调本身证据能力的干扰。与故意不同,过失作为调查取证妨碍构成要件,行为人必须具备保管证据的法定或约定义务,或具有程序性义务,如用人单位保存工资发放清单等。如果没有法定义务,即使有妨碍行为,也不认为是调查取证妨碍。

3.劳动保障特征事实真伪不明。这是构成劳动保障监察调查取证妨碍的结果要素。劳动保障监察调查取证妨碍制度设立的目的就是为了处理由于当事人的妨碍行为而导致劳动保障特征事实无法查明的情况,如果劳动保障特征事实没有受到妨碍行为的影响,并未陷入真伪不明的状态,也就没有适用调查取证妨碍规则的必要。

4.劳动保障特征事实真伪不明与妨碍行为具有因果关系。因果关系反映了事实真伪不明与妨碍行为二者之间的联系,是构成劳动保障监察调查取证妨碍的关键因素。它要求劳动保障特征事实不明与妨碍行为之间必须存在因果关系,妨碍行为是因,劳动保障待证事实真伪不明是果。如果劳动保障待证事实真伪不明的状态不是因为先前的妨碍行为,而是由于其它原因造成的,就不能构成劳动保障监察调查取证妨碍。同时,妨碍行为必须是造成劳动保障待证事实真伪不明的充分原因,也就是说妨碍行为有致使劳动保障待证事实真伪不明的客观可能性。

在实践中,用人单位为维护自己的利益妨碍劳动保障监察机构调查取证的现象时有发生,形态也多种多样,常见的主要有以下几种:1、应提供证据而拒不提供。如甲公司在劳动保障监察过程中,拒不提供职工花名册、工资单资料,致使劳动保障监察机构无法查清用人单位的有关参保事实。2、毁灭证据。如某公司向职工宋某收取押金500元,并给宋某出具了收据。由于宋某不慎将收据遗失。在案件调查取证过程中,该公司对收取宋某押金的违法事实予以否认且将公司有关收取押金凭证毁灭,致使案件事实无法查清。3、不配合劳动保障监察员的调查取证活动。如某造船有限公司,无理阻挠劳动保障监察员的行政执法活动。用人单位管理空员不配合检查,不提供资料,不在调查笔录上签字等。在现实中,劳动保障监察调查取证妨碍行为可能以各种不同的形式出现,上述三种只是其典型状态,并不能涵盖所有,在辨别某种行为是否构成劳动保障监察调查取证妨碍行为时,应当以劳动保障监察调查取证妨碍的构成要件对照具体行为进行考量。

二、建立劳动保障监察调查取证妨碍制度的必要性

由于我国没有统一的行政程序法,对行政证据没有定义,其范围也不明确。一般而言,根据有关行政诉讼法律的规定,行政证据主要有:(一)书证;(二)物证;(三)视听资料;(四)证人证言;(五)当事人的陈述;(六)鉴定结论;(七)勘验笔录、现场笔录。但在劳动保障监察工作实践中,劳动保障监察证据采用的最大特点就是在证据的种类上以书证和当事人陈述为主,其他证据种类极少运用。即主要通过询问用人单位劳动管理(人力资源管理)人员及投诉人制作相应的调查(询问)笔录, 并经查阅(调阅)或复制被检查单位的有关资料加以佐证来进行定案。而根据证据原理,由于当事人陈述属于言词证据,其客观性常常受到来自陈述者主观方面各种因素的影响,一般根据案件当事人陈述的做的笔录,单独不能做为定案证据使用。另外,劳动保障监察基本上通过询问调查和检查的方式来调查收集证据,方法比较单一。虽然《行政处罚法》第三十七条规定:行政机关在调查或者进行检查时,当事人或者有关人员应当如实回答询问,并协助调查或者检查,不得阻挠,询问或者检查应当制作笔录。但在执法实践中,劳动保障监察机构在对用人单位的检查中,时常遇到一些用人单位特别是个体户、私或企业不配合检查,有的拒绝执法检查、有的不提供相关资料、有的故意对调查一问三不知、有的不肯在笔录上签字等各种妨碍行为,这给劳动保障监察工作带来很大的阻碍。所以,迫切需要构建劳动保障监察调查取证妨碍制度。

三、劳动保障监察调查取证妨碍行为的现实法律效果

劳动保障监察调查取证妨碍行为严重干扰了正常的劳动保障监察执法活动,带来了劳动保障监察迟延及成本的增加,有违追求劳动保障监察效率的价值理念。因此,诸多国家对劳动保障监察调查取证妨碍行为人课以法律责任,以示惩戒。

1.公法上的制裁。由于调查取证妨碍危害劳动保障监察执法活动的正常进行,破坏行政法制设定中的结构平衡,有违行政法律的基本理念和价值取向,其在法律上产生一种公法上的效果,受到公法的否定评价。除在行政法以外,一些国家甚至将某些妨碍行为的违法性界定在刑事犯罪这一层面,如在德国、法国等国家,劳动保障监察员被赋予更多的权利,如果在检查过程中受到阻挠,他们可以要求警察进行协助。对阻挠情节严重的雇主,可以进行刑事处罚。在我国,根据国务院《劳动保障监察条例》第30条的规定,对无理抗拒、阻挠劳动保障监察行为的,可以对违法行为人处以2000元以上2万元以下的行政处罚。构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。妨碍行为人被课以罚款、治安拘留等在公法层面设置的各种强制措施,以此惩罚和制止该类行为的发生,维护行政秩序正常进行。

2.对当事人(主要是劳动者)利益的补救。公法上的惩戒,是对行政秩序的维护,只能对调查取证妨碍行为起到一般性预防的作用,无法修复和补救因妨碍行为所造成的第三方当事人(可以是劳动者、国家)程序和实体上的利益损害。而当事人最为关心的是自身利益的维护,如果对调查取证妨碍行为人的处罚不能使受到损害的相对方利益得到私法上充分有效的救济,不能消除妨碍行为所造成的实质性不利影响,就无法体现程序公正和实体公正。因此,有的地方性立法规定了特殊的救济制度,如《浙江省劳动保障监察条例》第26条规定,劳动保障行政部门在调查拖欠工资的投诉时,被投诉的用人单位负有提供工资支付凭证等法定义务。用人单位拒绝提供或者逾期不能提供证据证明未拖欠工资的,劳动保障行政部门可根据投诉人提供的材料认定事实,并责令用人单位限期支付工资。

四、建立我国劳动保障监察调查取证妨碍制度的构想

长期以来,我国将当事人的调查取证妨碍行为仅仅看作是当事人对行政程序的破坏,而未认为有损其他当事人的实体利益,故规制调查取证妨碍行为的法律规定也只是体现在公法层面上。同时,由于妨碍行为并不能给当事人带来私法上不利后果,有的当事人在权衡利弊之后,为在具体个案中获取更大利益,甘愿冒着行政制裁和刑事制裁的风险,通过不正当手段实施妨碍行为。然而,作为社会法性质的劳动法不仅具有公法因素,更多地表现为私法因素;不仅要维持行政秩序,更要保护劳动关系双方的合法权益。用人单位的妨碍行为更多地表现为最终侵害劳动者的实体权益,而那种仅从公法意义上予以制裁的规定是不完善的,在实践中的作用十分有限。虽然《浙江省劳动保障监察条例》在治理拖欠劳动者工资方面的规定,是一个进步,但远远不够全面。我国劳动保障监察调查取证妨碍方面的原有规定已不能适应现实需要,必须构建完善的劳动保障监察调查取证妨碍制度,主要有以下几个方面的内容:

1.实行举证责任转换。对于调查取证妨碍,正如不少学者主张通过举证责任转换的方式予以调整,以实现实质上的平等。“只要权利一方当事人有主持表明其权利主张的重要证据被对方控制,则应由相对方承担举证责任,若其不举证,则应认定权利主张成立。”借鉴最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》(法释[2001]14号)第十三条关于举证责任方面的规定,在一些特殊情形下,对用人单位拒不提供证据的情况,应认定投诉人(劳动者)的主张成立。

2.实行推进责任。从世界各国行政程序法典的规定来看,行政举证责任可以分为说服责任和推进责任。说服责任与行政行为的内容(后果)联系密切,证明标准较高,一般英美法系国家实行。而推进责任与后果没有必然的联系,证明标准较低,大陆法系国家通常是推进责任。从历史传统和现行行政管理理念来看,我国在行政程序证据制度上应当实行推进责任,行政机关有权给行政相对人施加举证责任,行政相对人拒绝举证的,不影响行政主体做出具体行政行为。具体到劳动保障监察行政程序上,推进责任应当一开始就落实于劳动保障监察机构调查取证阶段。避免劳动保障监察调查取证妨碍一律实行举证责任转换的法律后果,有可能造成的不公。

3.科学界定调查取证妨碍行为。在宏观上,应当明确规定劳动保障监察调查取证行为的五个构成要件,从总体上科学界定和把握劳动保障监察调查取证妨碍行为的一般性特征,以保证立法能统摄所有的劳动保障监察调查取证妨碍行为,避免出现漏洞。同时,在微观上,通过列举的方式详细规定调查取证妨碍行为的各种典型状态,使立法重点突出,生动形象,易于操作。

引用法条

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