我国就业资金投入供求分析

就业资金投入主要是指政府、企业、个人以及社会为解决就业问题而进行的资金投入。除失业保险基金之外，我国现阶段就业资金投入主要包括各级财政预算拨给的就业经费、对劳动服务企业的减免税、就业服务机构征收的各种预算外收入、再就业基金以及其他与促进就业有关的专项资金。长期以来，我国就业资金投入十分不足，远远不能满足解决我国日益严重的就业问题的客观需要，这主要表现在以下几个方面：

一、就业经费预算拨款犹如杯水车薪

就业经费是由各级财政预算拨给的城镇就业补助费（过去曾长期被指定为城镇知青就业补助费），主要用于向劳服企业提供生产扶持周转金和就业服务机构人员经费以及业务费开支。长期以来，各级财政预算拨给的就业经费不仅数额太少，而且还呈下降趋势。据统计，10年，我国就业经费实际拨款为4.04亿元；在“六五”时期平均每年拨款减少到3.77亿元；在“七五”时期年均拨款下降到2.84亿元；在“八五”时期年均拨款降至2.34亿元；到1996年实际拨款额已减为2.04亿元；1997年由于城镇就业形势十分严峻，使就业经费拨款略微增加，但也不过为2.47亿元。从10年以来，我国就业经费不仅绝对值大幅度下降，而且就业经费占财政支出的比重从10年的3.3%下降到1997年的0.27%，即就业经费的财政支出中年占的份额已经减少到微不足道的程度。

据统计，10年我国城镇登记失业人数为542万人，按当年财政拨给的就业经费计算，人均就业经费为74.5元。到1997年，我国城镇登记失业人数达570万人，人均就业经费为43.3元。但由于物价上涨的通货膨胀，如果以10年为基数（即以10年为100），1997年我国商品零售物价指数为352；如果扣除价格因素，按10年的物价水平折算，1997年我国就业经费只相当于0.7亿元,人均就业经费只有12.3元，就业经费和人均就业经费都只相当于10年的六分之一。不仅如此，由于现实中的物价上涨水平明显超过统计上的物价指数，因此，我国就业经费的下降程度实际上更大。

二、预算外资金收入缺乏可靠保障

预算外资金收入主要包括各地劳动部门的就业服务机构按照有关规定收取的劳动力管理费、职业中介服务费、职业培训费、劳服企业管理费、借给劳服企业的生产扶持资金的占用费以及其他收入。各地就业服务机构一般都属于以自收自支为主的事业单位。在地方财政预算拨给的就业经费严重不足（有的地方甚至取消）的情况下，各地就业服务机构的预算外收入就成为维持自身生存以及开展就业服务工作的一项主要的资金来源。

据统计，1997年全国各地就业服务机构的预算外资金收入共计14.2亿元，其中各项管理费和手续费收入占70%，预算外收入是当年财政预算拨给的就业经费的5.7倍。在同期预算外资金的支出中，人员经费和业务费占68%，就业训练与扶持生产支出占8%，其他支出占24%。这表明，预算外资金收入是各地就业服务机构维持生存与运转的最主要的经济支柱（只有个别地方例外），大部分预算外资金主要用于就业服务机构本身的开支需要，而可以直接用于促进就业的资金所占比重很小。

目前，各地就业服务机构的预算外资金收入来源缺乏可靠的保障，其原因主要在于：一是不少劳服企业经济效益较差或改变劳服企业的归属性质而流失，造成对劳服企业征收的管理费相应减少；二是各类企业广泛推行全员劳动合同制，加上一些企业隐瞒擅自招收临时工的情况，导致许多地方就业服务机构征收的临时用工管理费显著下降，有的地方（如黑龙江省）的这类收费几乎成了“无水之源”；三是由于近年来国家已明令停止对建筑行业外来劳动力征收管理费，使不少地方的就业服务机构征收的外来劳动力管理费大幅度下降；四是尽管就业服务性收入均有合法依据，但不少企业仍然抵制缴纳有关管理费，就业服务机构对于这种拒缴行为缺乏制约手段；五是就业服务性收入本属于经财政政部门批准的非营利性的事业收入，不属于纳税范围，但大多数地方税务部门仍执意对地方就业服务机构的这种事业收入实行收税，从而进一步减少了地方就业服务机构的事业性收入。

由于上述种种原因，使许多地方就业服务机构的预算外资金收入来源不够稳定，在制度与落实上都缺乏可靠的保障，有些地方甚至已陷入朝不保夕的困境。这种状况不仅使预算外资金收入在促进就业方面的作用更加微弱，而且使不少地方就业服务机构本身面临着生存危机。

三、（再）就业基金筹集困难

为了弥补就业资金短缺问题，早在1990年原劳动部就开始探索建立就业基金制度。这一主张得到国务院的同意，在1990年国务院第28号文件中明确提出：“有条件的地区要试行就业基金制度”。到1992年，全国有10个省的15个地市初步建立了就业基金制度，此外还有11个省的16个城市也在筹建这项基金。但从实践情况来看，一些地方建立就业基金的资金来源主要是原有的就业经费和对企业征收的外来劳动力管理费，其他渠道往往有名无实，使这项基金筹集困难，成效不大。

从1995年我国开始全面实施再就业工程之后，一些地方便探索创建再就业工程基金，原劳动部也在全国大力推广这方面的经验。这项措施也得到国务院的肯定。在1997年3月召开的八届人大五次会议通过的《政府工作报告》中，也明确提出要建立再就业基金。到1997年6月，全国已有14个城市建立了再就业（工程）基金，其他地方也在加紧筹建之中。

目前，有关各地建立再就业（工程）基金及筹资情况尚未有全面、准确的统计。但从各地反映的情况来看，除少数地方由于当地政府对就业问题和建立再就业基金很重视并认真落实财政拨款，使这项基金能够建立起来并发挥重要作用之外，多数地方在建立和筹集这项基金中都面临不少困难，不仅筹集渠道狭窄，而且资金来源往往难以落实。在建立再就业（工程）基金的一些地方，资金来源主要依靠从失业保险基金中划拨一部分，按规定由地方财政部门拨付的资金往往难以确定和到位，其它资金来源也缺乏保障。因此，有的地方虽然当地政府早已出台了建立再就业基金的文件，但实际上只是一张空头支票。还有的地方政府甚至认为没有必要建立这项基金。这些现象反映了以建立再就业基金的方式来解决就业资金短缺问题也是相当艰难的。

限上述就业资金投入形式之外，目前在全国各地推广上海市的“行业托管机制”的过程，还筹集行业托管的专项资金，资金来源主要通过财政、企业和社会三个方面来筹集。这在很大程度上将会影响再就业基金的筹集。

四、减免税政策力度较低

为扶持劳服企业安置失业人员和富余职工，政府对新建立的劳服企业在安置失业人员和富余职工占企业职工总数60%以上的条件下，实行“免三减二”的税收优惠政策，这是政府为促进就业而进行资金投入的一种转换形式。从这种政策的实施效果来看，减免税的力度明显不足，主要问题有以下几点：

第一，劳服企业在开办初期，由于生产经营规模较小，所创利税数量不大，因而所能享受的减免税并不多；等到企业经过几年发展起来之后，尽管仍然承担着安置失业人员和富余职工就业的重任，但往往已超过税收优惠期限而不再享受减免税待遇。

第二，对劳服企业的减免税只限于所得税，而对征税比重较大的增值税等则不给予税收优惠。

第三，对劳服企业的减免税与其上交的税金相比明显偏低。譬如，据统计，1996年全国劳服企业上缴税金总额达37.9亿元，而享受的减免税只有3.7亿元，只及上缴税金的1/10。

第四，在有关企业享受税收优惠的资格规定方面，对企业所招收的失业人员和富余职工与企业职工总数的比重要求偏高，使许多虽然未能达标但也招收了大量失业人员和富余职工的企业不能享受减免税待遇。

五、下岗职工再就业资金需求数量巨大

由于近年来我国城镇企业职工下岗人数急剧增多，今后下岗职工人数仍将呈继续上升趋势，下岗职工再就业问题已经成为我国现阶段在就业方面所面临的最主要、最突出的问题。因此，下岗职工再就业资金投入也就成为当前和今后一段时期内我国就业资金投入的重点。从当前和今后下岗职工再就业资金需求趋势来看，资金需求量相当可观。本文将在对今后三年我国下岗职工数量及其再就业成本进行测算的基础上，对下岗职工再就业资金需求作一预测。

1．下岗职工人数预测

根据有关统计与预计数据资料，可以对今后三年我国下岗职工人数、构成以及再就业等方面的基本情况进行测算，所作出的预测结果如下：预计19年年我国下岗无业职工（即指职工下岗后有求职愿望，但示能从事任何有劳动收入的工作）总数将达到2100万人，其中包括1997年末结转的460万下岗无业职工和今后三年新增的1640万下岗职工。在下岗职工分流安置方面，进入各地行业或企业再就业服务中心的下岗职工约有1220万人，提前退休或内部退养的下岗职工约有290万人。在促进再就业方面，参加职业技能或创业能力培训的下岗职工共有600万人，实现再就业的人数总计1460万人，其中被各类企业招收的下岗职工约有440万人，自谋职业的下岗职工约有1020万人，在自谋职业的人员中大约有450万从事个体经营。到2000年末，大约结余350万下岗无业职工。

2．下岗职工再就业人均成本测算

下岗职工再就业成本主要包括为下岗职工提供基本生活费、报销或补贴医疗费、缴纳社会保险费、职业培训补贴、职业介绍费用、再就业安置补贴等。根据对有关资料进行测算，未来三年下岗职工人均再就业成本大约为5900元--6200元。由于相当一部分下岗职工并没有通过职业介绍机构寻找工作，或不参加职业培训，或者不属于再就业安置补贴的范围，因此，下岗职工再就业人均成本实际上会低于上述水平。譬如，如果不需要提供再闵业安置补贴时，下岗职工再就业人均成本约为3900元。

3．下岗职工再就业资金需求预测结果

在以上对今后三年下岗职工人数及期构成、分流安置情况、促进再就业的成效以及再就业成本的分析和测算的基础上，可以对今后三年下岗职工再就业资金需求情况作出如下预测：

19--2000年我国下岗职工再就业资金需求共计1039亿元，其中支付下付下岗职工生活保障费为888亿元（包括基本生活费600亿元和为下岗职工缴纳的各种社会保险费288亿元），职业介绍费用为32.4亿元，职业培训费为21亿元，再就业安置补助费为96.8亿元（包括支付企业招工补助费6.8亿元和下岗职工从事个体经营补助费90亿元）。在上述再就业资金总需求中，行业或企业托管金需求约为760亿元。在这三年中下岗职工人均资金需求约为31元。

六、其他就业资金需求也不容轻视

1．城镇新增劳动力就业服务资金需求预测

城镇新增劳动力主要包括城镇新成长的劳动力和“农转非”劳动力。据有关部门预测，今后三年城镇新增劳动力总量大约有10万人左右。根据有关分析资料可以近似推测，今后三年由各地劳动部门的就业服务机构提供就业服务的城镇新增劳动力人数大约为495万人，平均每年有165万人左右。

据有关部门测算，各地劳动部门的就业服务机构为城镇新增劳动力提供职业介绍、就业训练等方面的补贴费用大约为人均100元。因此，可以作出如下预测：今后三年各地劳动部门为城镇新增劳动力提供职业介绍与培训服务所需资金总额约为5亿元左右，平均每年大约需要1.7亿元。

2．劳服企业生产扶持资金需求预测

根据对有关统计资料的分析和测算，可以预计19年--2000年各年度由劳服企业安置就业的人数分别为68.4万人、68.8万人和69.2万人，三年合计为206.4万人。

另据地方有关部门测算，“八五”时期劳服企业安置就业所需投资额为人均1.6万元，其中由劳动部门从财政预算拨给的就业经费中支出的扶持生产资金占8%，即人均扶持生产资金为1280元。据此可对今后三年全国劳服企业在安置就业方面对扶持生产资金的需求作出如下预测：今后三年扶持生产资金共计26.42亿元，其中19年为8.76亿元，19年为8.81亿元，2000年为8.86亿元。

3．民工跨地区流动就业服务资金需求预测

近年来，许多地方劳动部门每年都要为民工跨地区流动就业服务工作投入一定的资金。根据对有关统计资料的分析和测算，可以预计19--2000年各年度农村劳动力跨地区流动就业人数大约分别在4600万、4300万、4000万左右。

此外，参考有关为民工提供就业服务的人均成本所做的测算，可将今后三年为民工外出流动就业服务费用按人均13元计算，并根据前面对未来三年民工外出流动就业人数的预测，可以推算19---2000年度各年度为民工外出流动就业服务所需资金分别为6亿元、5.6亿元、5.2亿元，三年共计16.8亿元。

4．劳动就业服务管理机构经费需求预测

目前各地劳动部门的就业服务机构本身所需的经费主要来源于由财政预算拨给的就业经费、从失业保险中提取的管理费以及就业服务机构预算外收入等三个方面。据统计，1997年全国劳动部门所属就业服务管理机构本身经费支出总额共计16.88亿元，比上年增长9.2%，其中，人员经费为6.51亿元，占机构支出总额的38.6%；业务费为5.04亿元，占机构支出总额的29.9%；其他费用为5.35亿元，占机构支出总额的31.7%。

因此，如果将今后三年全国各地就业服务管理机构本身经费支出年平均递增率按10%计算，则可以推算今后三年各年度全国就业服务机构经费需求如下：19年为18.57亿元，1999年为20.42亿元，2000年为22.47亿元；三年合计61.46亿元。

七、就业资金供求短缺问题的发展前景

上述预测结果表明，今后三年我国就业资金投入的需求量是非常大的。在目前我国就业资金投入严重不足的情况下，这样巨大的资金需求将会加剧就业资金供求之间的尖锐矛盾。

从就业资金供给方面看，目前全国劳动和社会保障部门的就业服务管理机构所掌管的就业资金很有限。据统计，1997年由各级财政预算拨给劳动就业服务管理机构的就业经费只有2.47亿元，劳动就业服务机构的预算收入为14.25亿元，失业保险基金收入合计只比上年增加3.7%。显然，这与就业工作对资金投入的实际需求相比相差很大。

目前，我国就业形势十分严峻，尤其是下岗职工再就业问题非常突出，并成为当前一大社会热点，解决就业资金投入不足的问题也开始得到有关方面的重视。在这种背景之下，财政部已在1997年决定将原先列入财政预算中的“城镇青年就业补助费”（即就业经费）改称为“城镇就业补助费”，其中增设有关困难企业下岗职工再就业前的技术训练补助费的内容。鉴于今后将对政府部门所属的事业单位进行改革，精简机构和人员，逐年减少直至取消财政预算拨款，预计今后三年由财政预算拨给的就业经费将会有所减少，但减幅并不大。在预算外收入方面，由于19年实行政府机构改革之后已决定严格控制和减少政府部门对企业的各种收费，因而各地就业服务管理机构的预算外收入将会有所下降，预计今后三年全国就业服务管理机构的预算外收入年平均为13亿元左右。在失业保险基金征缴收入方面，尽管从19年开始将征缴标准提高到职工工资总额的3%，基金收入将可能比过去增加2倍，但由于今后各种社会保险基金将统一合并征缴，然后再按各险种的需要划拨和调剂，而今后失业人数增幅不大，失业保险基金用于促进再就业的资金所占比例的伸缩性较大，使失业保险在各险种的收入分配中可能处于不利地位。因此，在今后三年内，由劳动和社会保障部门直接掌管的这三项资金总额与我国就业资金投入需求相比，资金缺口将超过百亿元。

造成就业资金严重短缺的主要原因在于过去很长一段时期内由于日益尖锐的就业矛盾与失业危机在很大程度上被掩盖了，就业在我国国民经济与社会发展计划与管理中的地位偏低，就业经费在各级政府财政预算中只排在无关紧要甚至可有可无的位置上，也没有建立符合实际需要的规范化的就业资金投入机制。这不仅使就业资金投入严重不足，而且也使就业资金投入缺乏可靠保障。

就业资金严重短缺导致在解决我国日益严重的就业与失业问题上缺乏足够的资金投入，使社会对失业的承受能力较低，政府在促进就业方面的宏观调控力度受到制约，难以建立正常的市场就业机制，不得于经济与就业协调发展。不仅如此，这一问题还使各地就业服务机构面临经费匮乏和生存危机，并成为影响就业工作的一个主要障碍。