农村富余劳动力转移与城市就业的兼容性分析

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法律快车官方整理更新时间： 2020-06-29 20:55:48 人浏览

导读：

李小新四川省成都市劳动和社会保障局在农村富余劳动力向城市转移，城市失业和下岗职工人数不断增加的新形势下，如何应对农村劳动力向城市涌入？农村劳动力进入在多大程度上对城市劳动力就业造成影响？如何评价各地政府为保护城市人员的就业、降低城市失业率所制定的

李小新四川省成都市劳动和社会保障局

在农村富余劳动力向城市转移，城市失业和下岗职工人数不断增加的新形势下，如何应对农村劳动力向城市涌入？农村劳动力进入在多大程度上对城市劳动力就业造成影响？如何评价各地政府为保护城市人员的就业、降低城市失业率所制定的一些限制农村劳动力在城市就业的政策等，这些问题已成为社会各界密切关注的重要问题。

一、劳动力具有的人才资本层次划分

人力资本是指通过教育、培训、迁移等投资而凝聚在劳动者身上的知识、技能、技术、资历、信息、经验和熟练程度、健康等的总称。人力资本概念的提出，意味着资本形态的重大变化，资本由以往单一的、同质的物质资本转变为多元的、异质的资本。直观的事实告诉人们，人力资本是异质的。人的能力可划分为四种：一是一般能力，指作为经济活动人所必须具备的分析能力、计算能力、学习能力和适应能力；二是完成特定意义工作的能力；三是组织管理能力，即对给定资源的最佳配置、组合、协调能力，如计划、组织、控制、协调、指挥的能力；四是资源配置能力，也称为应付不确定性因素的能力。根据以上四种能力，将人力资本划分成一般型人力资本和专业化人力资本两种类型。

第一，一般型人力资本。这类人力资本具有社会平均的知识存量和一般能力水平。也可以说，在全面实行义务教育的情况下，人们具有的趋于相同的知识、技能，即具有同质性的人力资本，它是一种初级的人力资本。而其对应的社会分工角色为从事简单的、替代性强的或重复性的生产活动的劳动者。

第二，专业化人力资本。指具有异质或特殊的技能、技术、知识、信息等存量的人力资本。主要包括：一是技能型人力资本，指具有某项特殊技能的人力资本，其社会角色是专业技术人员。如律师、医生、会计、工程师、程序员等各行业的专业人士。二是组织管理型人力资本，其社会角色为各级各类管理人员。三是企业家人力资本，指面对不确定市场，具有决策、配置资源能力的人力资本，其角色是社会上各类称得上“家“的人。如企业家、政治家、社会活动家、教育家、经济学家等。一般来说，在知识经济时代，专业化人力资本通常具有较高的文化教育和专业训练背景，或者说，具有较高文化程度的人更容易成为专业化的人力资本。

二、不同类型人力资本之间的兼容性分析

由于农村富余劳动力缺乏技能训练、文化素质较低等等原因，他们中的绝大部分都属于一般性人力资本。而城市劳动者的人力资本类型则囊括了各种类型的人力资本。本文所指的兼容性是指人力资本间的竞争性和互补合作性。一般来讲，同一类型的人力资本之间是竞争关系，具有完全的替代性；而不同类型的人力资本之间是互补合作关系，具有不完全替代关系，如一般型人力资本不可能替代专业化人力资本；而具有专业化人力资本的劳动者如果没有找到与之相匹配的职业，通常不会选择去做一般型人力资本的工作，他宁愿选择暂时失业而等待将来就业。但这并不否认两者之间的可转化性，一般型人力资本通过在实践中不断积累和更新，就可能从量变到质变，并转变成专业化的人力资本，反之，专业化人力资本如果不继续“充电”，也可能贬值为一般型人力资本。这样，作为一般型人力资本进入城市劳动力市场的农村劳动力与城市中的专业化人力资本是互补合作的关系，在很大时期内不会对专业化人力资本的就业造成威胁。而对城市中与农村富余劳动力同属一般型人力资本的那部分劳动者（包括在岗、下岗和失业人员）将产生重要的影响。而对这个问题作具体的分析之前，有必要对我国现阶段城市就业结构进行简单的分类和说明，并考察其在劳动用工制度方面存在的差异性。

一般来说，城市就业可分为正规就业和非正规就业两个主要部分。正规就业包括政府系统就业和市场系统就业两方面。政府系统就业包括国家控制力较强的机构和单位，如政府机关、科研机构、学校、医院、非政府（非营利性）事业机构、国有企业和金融机构等。他们的特点是劳动用工制度较为规范、用工需求较为刚性且原则上不受市场供需关系的影响，具有较完善的社会保障制度和较高的稳定性；市场系统就业则包括在各类企业，如科技型企业、民营企业、外资企业以及企业化运作的事业性机构和组织等，其劳动力供求关系及工资主要由市场调节。非正规就业首先是指所有未经注册、从事商业活动（尤其是从事农副产品加工、贸易）的企业（如小作坊、小批发、小商店、小服务店等），其次是所有在组织和经营方面没有正规结构的零散就业。这种就业的特点就是组织化程度低、就业规模小；作为生产要素的劳动力基本没有分工；劳动关系主要是临时雇佣、亲属关系或个人和社会关系的帮助，没有形成正规的劳动合同关系，因而，这种就业往往存在不稳定、劳动保护制度不健全、就业纠纷较多等问题。非正规就业亦可称为弹性就业，并在国家制定的国民经济和社会发展的“十五”计划中得到肯定，并指出要建立阶段性就业制度和发展弹性就业。托达罗就在其著名的理论阐述中，首次诠释了农村劳动力向城市转移与城市就业的关系，指出在许多发展中国家，由于农村劳动力一般较难直接获得正规就业岗位，通常先选择进入非正规就业作为一种过渡形式。由于非正规就业的存在与发展也是由市场供求关系所决定，从一定程度上讲，非正规就业也属市场系统就业。这样就将城市就业划分为正规就业和非正规就业。为了便于分析，不妨将政府就业系统中少数属于非正规就业的岗位如清洁工、保安员等也视为正规就业。

第一，对城市在岗的一般型人力资本的影响

在我国经济体制转型时期，由于政府就业系统仍然主要吸收来自城市的劳动力，对农村劳动力采取的是相对歧视政策，农村劳动力在城市就业受到严格的限制，因而对于在政府系统就业的一般型人力资本，农村富余劳动力没有机会对其造成就业上的压力和威胁。对于在市场系统就业和非正规就业的一般型人力资本，农村富余劳动力的涌入则会对其形成就业的压力。一方面，农村劳动力的流入增加了这类职业中的劳动力供给，势必导致工资水平下降，而工资水平的下降可能会使部分城市员工退出这类职业；另一方面，由于面临被替代的威胁和压力，在岗的城市员工则会努力工作，珍惜现有的工作岗位，从而提高了工作效率。

第二，对城市下岗和失业的一般型人力资本的影响

农村富余劳动力进入城市的主要领域是市场系统和非正规就业系统，而这两个领域也是下岗职工和城市人员实现就业的主要选择。但是，由于两者对就业岗位的要求不尽相同，一般而言前者的要求如工资、社会保障等比后者低，因而也存在着竞争和互补合作的关系。

首先看竞争关系。有些待遇相对较好或劳动强度较轻的就业领域，虽然社会保障制度不完善但工作相对稳定，这是下岗职工和失业人员主要看好的，也是农村劳动力乐意去的地方，因而成为他们竞争的就业场所。这种竞争不仅表现为局部范围内的直接竞争，还表现为农村富余劳动力通过工资率等杠杆将城市的同质性劳动力间接地“排挤”出去。笔者认为这种“排挤”的结果，一是由于工资的降低，使部分城市员工退出或不愿进入这类职业而迫使自己再去“充电”——再学习，掌握新的技能，即向专业化人力资本过渡，这样有利于促进城市就业结构的升级，而非停留在低层次就业的过渡竞争之中；二是促使城市的下岗职工、失业人员另谋生路，如自己做生意，到农村承包土地，在城市周边地区很多的承包田中，就有一部分是由城市下岗职工经营的。

其次是互补合作关系。在现实中，我们发现，由于种种原因（社会关系网络的作用等），农村富余劳动力能够得到待遇相对好或劳动强度相对轻的工作岗位的只有很少的一部分。而大部分农村富余劳动力首先是以城市暂住人口的身份在城市非正规就业，大多数则在待遇相对较差或劳动强度较高的岗位工作，从事着城市人所不愿意干的苦、累、脏、重的体力劳动，如建筑工、装修工、装卸搬运工、修理工、个体流动小商贩、餐饮服务员、保姆、废品收购等，以满足城市对低层次劳动岗位的需求。据资料显示，全国大城市农贸市场的商贩60%以上是流动人口，90%以上的保姆由流动人口承担，修理业也基本上被农村劳动力垄断。如果说下岗职工的下岗是一个非自愿的过程，那么，当下岗职工面对新的就业机会时，即做出了自愿失业的选择。2001年，某大型国有企业裁员4000多人。政府有关部门先后举办4次专场招聘会（专门针对下岗职工的招聘会），提供了6000多个工作岗位，上岗者却不足400人，其中有近200人到了“城市管理协管监察员”的岗位，可3个月后，仍有1/3的人留了下来。根据1998年国家统计局农村社会经济调查统计，农村富余劳动力转移的行业主要是工业、建筑业、商业饮食业和服务业。在1998年当年的劳动力中，转移到第二产业的占53.5%，转移到第三产业的为44.4%，到异地仍然从事农业的比重为2.1%，其中集中在工业、建筑业和商饮服务业的比重达62.9%。这无疑表明作为一般型人力资本的农村富余劳动力和城市下岗职工及部分失业人员，从理论上讲，在再就业问题上应该属于竞争关系，然而在实际中却表现出更多的互补合作关系。

由此得出，作为一般型人力资本的农村富余劳动力与城市中的专业化人力资本和大部分一般型人力资本——下岗职工及失业人员的就业关系是互补合作的，对他们的就业并不造成影响，由于互补合作关系的存在，资本的边际收益率和生产效率就会得到提高。尽管农村富余劳动力和部分城市一般型人力资本在就业上存在竞争关系，短期内对他们形成了就业压力，增加了他们的就业难度，但从长远来说，则有利于专业化人力资本的投资和积累，有利于城市劳动力市场优化配置的形成、发展和完善，这也正是市场经济的发展所要求的。

三、对现行政策的思考

80年代后期，农村富余劳动力流动得到了中央政府的认可，却一直没有得到地方政府，特别是城市政府的认同。近几年来，一些大城市出于对本地居民的就业保护，以及由于农村劳动力流入城市对城市的公共交通、公共管理等方面的冲击，出于种种考虑，导致地方政府采取手段对农村劳动力流动予以限制，用经济学的语言，就是政府用限制流动的方式使之“内部化”，曾先后出台了在部分单位工种限制使用外地工的规定，各级城市政府对外来农村劳动力就业或采取“总量控制”的措施，或采取“划地为牢”的政策；有的城市还对外地民工专门进行清退，以期通过“岗位置换”缓解并最终解决城市人口中的下岗和失业问题。然而，通过上述的分析，我们认为这些限制农村富余劳动力进城的措施不仅无助于城市就业问题的解决，而且由于下岗职工、失业人员宁肯没有工作而不愿意干农民干的活，其限制农民工进城的措施非但没有缓解城市的就业困难，反而使某些领域出现劳动力供给的短缺或劳务价格的升高，使一些专业化的人力资本不得不抽出部分精力来做“保姆”或“钟点工”的工作。正如科斯所言，使外部性问题内部化，应考虑总的效果，单纯用限制性的手段将会导致社会总福利受损，降低劳动力资源的配置效益。据初步估算，我国1/3的农村劳动力“就业不充分”，现有农村富余劳动力总数的1.5亿人左右，今后10年内，农村劳动力的供给将处于新的高峰。我们认为解决农村富余劳动力转移的问题，政府除了要在户籍制度、土地流转制度、农村人口教育和培训等问题上应有突破性的进展外，更应着力发展小城镇的支柱产业（目前由于没有支柱产业，许多新建的小城镇成为“空城”，没有起到转移农村富余劳动力的作用），发展“卫星城”，以及如何扩大城市的就业容量，有计划、有重点地适当扩大大中城市规模（当然一些特大型城市对低层次农村富余劳动力还需继续限制）等更长远的策略。

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