——以养老保险为例

国务院新闻办公室七局 尤雪云

摘要：社会主义市场经济体制需要完善的社会保障制度。但我国的社会保障立法相对滞后，还没有制定出一部有关社会保障的专门法律。本文试图对我国社会保险立法中的养老保险覆盖范围、养老保险基金的来源、养老保险待遇、养老保险管理等问题作粗浅探讨。

社会保障权是公民的基本权利。2001年6月27日对我国生效的《经济、社会和文化权利国际公约》规定，各缔约国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。每一缔约国承担用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。我国《宪法》第44、45条对公民社会保障权利作了原则规定，《劳动法》在第九章首次以劳动基本法的形式对社会保险和福利进行了规范，近年来国务院颁布了《失业保险条例》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》等法规，初步形成了覆盖社会保险主要险种、相互配套的社会保险法律体系，对维护劳动者的社会保障权利、深化国有企业改革、推进经济结构调整和维护社会稳定发挥了积极作用。

市场经济是一种风险经济，市场经济体制需要完善的社会保障制度。《劳动法》第九章仅用7条对社会保险作了原则规定，缺乏可操作性；《决定》、《条例》等立法规格太低，所以应该尽快制定包括养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险、工伤保险在内的《社会保险法》，以提高权威性和可操作性。

我国养老保险制度起步于20世纪50年代初颁布的《劳动保险条例》和《国家工作人员退休条例》，其保障对象为城镇机关、事业单位和国有企业职工，且以国有企业职工为主体。其主要特征是国家规定统一的养老待遇，各单位支付养老费用，国有企业的经营由国家统负盈亏。这是一种享受对象经限定的由国家统一管理并保证发放的现收现付型的养老保险体制。1991年《国务院关于企业职工养老保险改革的决定》的颁布，标志着养老保险体制由现收现付型向部分个人积累制过渡。1995年国务院颁布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》明确了基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式。1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，正式确定了以社会统筹与个人账户相结合的混合型养老保险体制。但有些问题仍未解决。

截至2002年3月，我国60岁以上老年人口已达1.32亿，并正以每年3.2%的速度急剧增长。我国人口结构变化面临的主要问题是劳动人口减少，扶养人口增多，用于老年社会保障的费用大量增加。解决这一问题的根本出路是进一步发展经济，增强经济承受能力，构建符合我国国情的老年社会保障体系。所以，完善养老保险制度已成为当前紧迫的问题。党的十六大报告指出，要建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，坚持社会统筹和个人帐户相结合，完善城镇职工基本养老保险制度……有条件的地方，探索建立农村养老制度。本文拟就《社会保险法》中的基本养老保险覆盖范围、养老保险基金的来源、养老保险待遇、养老保险管理等问题作粗浅探讨。

一、养老保险的覆盖范围

我国基本养老保险覆盖范围存在的主要问题是覆盖面窄。这种状况带来下列消极影响：不利于多种经济形式共同发展，不利于深化国有企业改革和社会稳定，不利于解决养老保险基金入不敷出的矛盾，也不利于保证非公有经济劳动者的合法权益。1967年国际劳工大会通过的《伤疾、养老和遗属津贴》（第128号公约）规定，领取老年津贴的适用范围（1）是包括学徒工在内的全体雇员，或（2）被规定类别的经济活动人口，其总数至少占经济活动总人口的75%，或（3）全体居民。一些发达国家的基本养老保险覆盖全体公民，如日本、瑞典、英国、新加坡等。决定我国《社会保险法》养老保险的覆盖范围，应综合考虑很多因素，其中最重要的有两个：一是我国社会经济发展的现实需要和可能；二是有利于促进统一劳动力市场的形成。

（一）养老保险的覆盖范围应为城镇全体劳动者。在市场经济条件下，公务员、事业单位的职员、各类企业的职工、个体工商户、自由职业人员都应纳入城市统一的养老保险体系中，因为它是培育统一的劳动力市场的直接需要。在统一的劳动力市场中，劳动力必然在不同地区、不同类型的单位之间流动。如果没有一体化的基本养老保险制度，解决不了不同性质单位人员的养老保险待遇的衔接问题，基金分割管理，不能调剂使用，势必严重阻碍劳动者的流动，不利于劳动力资源的合理配置。当然，不否认根据不同类型人员的工作特点设计一些具体的保险办法，如保险费率、管理和基金的调剂使用问题等，但不同人员的待遇标准不宜过分悬殊。

（二）农民不应纳入基本养老保险范围。养老保险的理想保障范围应当是全体劳动者。但养老保险权利的实现程度要受到社会经济发展水平的制约。有学者基于农村家庭保障功能不断弱化、耕地逐年减少、农村人口老龄化问题突出等原因，提出将农民纳入基本养老保险范围。本人认为，农村养老保险应当与城镇分别立法。因为从理论上讲，我国养老保险是以劳动者与用人单位之间存在劳动关系为基础，将城镇职工的养老保险制度搬到农村恐怕行不通。从实践看，由于我国地域辽阔，经济发展不平衡，在现阶段全面推进农村养老保险尚不具备条件。首先，我国几亿农民中有很多人的收入很低，大多数农民根本无力支付养老保险费。其次，农村地区的乡镇企业目前也不宜实行这一制度。乡镇企业经济基础薄弱，目前普遍不景气，职工收入比较低，要普遍建立强制性养老保险制度确实有困难。而且，职工的流动性强，企业职工有活就上班，没活就回家种地；哪家企业效益好，工资高，职工就往哪流动，给建立养老保险带来困难。再次，国家财政在近几十年内，无力对几亿农民的养老保险承担责任。所以，在目前社会保险立法中对农村养老保险可以只作原则性规定，鼓励有条件的地区和个人积极参加本地区的农村养老保险。

二、养老保险基金的来源

只有建立起一笔雄厚的养老保险基金，才能为被保险人即劳动者提供切实的物质帮助，而这种基金的建立必须通过各方的缴费来实现。大多数国家养老保险费用实行三方分担责任原则，即国家、单位和个人共同负担保险费用。我国也宜采用此原则，当然三方负担的具体比例是不同的。

（一）国家责任。国家应该承担养老保险基金筹集的主要责任。包括：第一，当养老保险基金收入不低支时，由国家财政给予补贴。第二，让税、让利。让税是指税前提取保险费，养老保险基金增值不征税，退休金超过一定限额不征调节税。让利是指对存入国家金融机构的养老保险基金给予偏高利率。如美国《国内收入法典》在1978年增加了“第401K条款”，对养老金存款给予特定的税收优惠。按照该条款，职工可为养老设立专门的“401K”帐户，由雇主和雇员共同向该帐户存款，职工将部分税前收入存入该帐户，59岁半时可提取帐户上的款，在提取存款时交纳个人所得税，这等于减免了当期的税收，对存款的收益不征收当期所得税。第三，国家要承担公务员的社会保险费用。

从国外的情况来看，国家承担社会保障费用（包括养老保险费用）占财政支出的比例比较高。如德国1994年为33%，新加坡1996年为42%，匈牙利1998年为50%，澳大利亚1998年为70%。而我国2000年社会保险费用（包括养老保险费用）仅占总财政支出的6%左右。所以，国家要调整国民收入二次分配的比例，增加对养老保险的投入。

（二）用人单位责任。缴纳养老保险费是用人单位的义务。但在现实中，我国养老保险费收缴率低，主要原因是高缴费率、国有企业交不起、非公有制企业不愿交。

我国20世纪50年代至80年代中期，在国有企业实行的是一种最终由国家保障的企业责任制度。80年代中期以后，这种单一责任制逐渐被三方负担的改革措施所代替。但在三者之中企业承担的费用比例最高，缴费率平均达到职工工资总额的24%，使得企业的经营成本过高，这在客观上已成为建立现代企业制度的一大障碍。据有关部门对OECD24个国家社会保障缴费率的统计，只有丹麦（24.55%）、意大利（29.64%）、荷兰（25.78%）、西班牙（28.03%）和葡萄牙（34.75%）5个国家高于我国。这些国家的社会保障缴费率是养老、伤残和死亡三项保障合计数，而我国仅养老保险一项的缴费率就达到24%，应当说这是很高的。特别是老国有企业，由于老职工多，工资总额大，负担养老保险费的总额高，真可谓不堪重负。所以，在确定缴费率时要考虑用人单位的承受能力。对于确实没有能力缴纳的国有企业，国家应该考虑予以承担，因为这些企业历年上缴的利税都已经成为国家积累，国家责无旁贷应该承担责任。另外，也可以考虑从国有资产中划出一块来充作社会保险基金。对于有意拖欠或赖帐的企业，立法可规定从银行帐户强行划拨并收一定的滞纳费。另外，还可借鉴国外的经验，将按工资总额比例缴费方式改为税收方式来收缴，体现基本养老保险的互济和公平原则。

（三）个人责任。劳动者个人缴纳养老保险费是每个人在享受养老保险权利的同时应尽的义务，是劳动者为可能出现的与劳动有关的风险而进行的“零存整取”式的最有效的预防手段。在我国，劳动者由不缴费到缴费，改变了公职人员和国有企业职工社会保险完全依赖国家和企业的旧观念。它是我国社会保险制度改革最具突破性的革命。在社会保险立法中，要合理确定个人缴纳养老保险费的比例，考虑劳动者的承受能力。

三、养老保险待遇

（一）享受养老保险待遇的法定条件

1967年国际劳工大会通过的《伤疾、养老和遗属津贴》（第128号公约）规定，领取老年津贴的年龄不应超过65岁；适用范围为全体雇员的领取养老津贴的最高条件是缴纳养老保险费或就业30年或居住满20年，低于最高条件时，应削减养老保险津贴。各国社会保险法都规定享受养老保险待遇必须具备一定的条件，如达到一定的年龄，投保一定时间，或居住一定年限。如1999年部分国家（地区）的资格条件为：日本：65岁，但对无工作或低薪的劳动者在60-64岁期间，可支付部分养老金。德国：63岁、缴费35年，或65岁、缴费5年。英国：男65岁，女60岁。加拿大：65岁，居住10年。新加坡：55岁。智利：男65岁，女60岁，缴费10年。香港：65岁，合法居民，缴费5年。

各国关于获得养老金的法定条件的共同规定是都有年龄的限制，即要达到法定的退休年龄。世界上大多数国家的法定退休年龄为60-65岁。男女退休年龄相同的国家（地区）多于不同的国家（地区），前者占59.4%，后者占40.6%。20世纪70年代以来，有少数国家由于失业压力，降低了退休年龄。80年代以来，更多的国家基于平均寿命的延长，特别是发达国家日趋严重的老龄化，普遍提出提高退休年龄。根据我国现行法律，除特殊工种外，退休年龄男干部年满60岁、女干部年满55岁，女工人年满50岁。影响法定退休年龄的主要因素有：人口的平均寿命、经济发展水平对养老金的支付能力、劳动力市场的供求状态况。考虑现阶段我国实际情况，建议社会保险立法中对退休年龄作如下考虑：

1、逐步提高法定退休年龄。首先，我国目前的法定退休年龄源于20世纪50年代，制定这一退休年龄的依据主要是我国建国初期的社会经济发展状况和人均寿命（约为50岁）。50多年来，我国社会经济结构和人均GDP均发生了巨大变化。我国人均预期寿命提高到目前的71.8岁，预计2050年的人均预期寿命接近80岁。较低的法定退休年龄与较高的人口寿命之间的较大反差，直接加重了养老保险制度的运行负担。其次，从老龄化的角度看，我国50年代的生育高峰出生的人口将在2010年至2020年加入退休人员的行列，而那时恰好是劳动力增长和相应的缴费来源急剧下降的时期。根据联合国的定义，65岁以上人口占总人口比重在7%-14%，即为老龄化社会。据预测，在2025年，我国65岁和65岁以上的人口将达12%，仅比美国、加拿大和其他发达国家少一点。我国有象发达国家一样的老年人口，但却远远没有发达国家的经济实力。因此，面对规模之大、速度之快的老龄化问题，养老保险的直接对策就是延长退休年龄。再次，低退休年龄导致人力资源的浪费。我们知道，某些知识型、技术型行业需要有 较高专业技术素质的人力资源。尤其是在当今知识经济时代，人们受教育培训的时间比以往都要长得多，学历越高，工作时间相对越短。50-60岁的退休年龄，使人力资源投入产出的比例失衡，导致人力资源的巨大浪费，对知识经济条件下的经济发展带来不利后果。所以，《社会保险法》可规定，除特殊工种外，退休年龄65岁。

提高退休年龄必然冲击劳动力市场。为了避免过快提高退休年龄而造成严重失业，我国似可参考一些国家的做法，采取逐步提高退休年龄的方式：先提高某一部分人的退休年龄；分阶段将退休年龄逐步提高到某一个年龄点；将较大幅度提高退休年龄的举措与可能出现的就业高峰错开。比如，比利时目前男女的退休年龄均为61岁，2009年男女的退休年龄将提高到65岁。澳大利亚现在的退休年龄男65岁，女61.5岁，2013年妇女的退休年龄将提高到65岁，与男子相同。

2、限制提前退休。在近年的企业改革乃至机关事业单位的改革中，所采取的普遍措施之一是提前退休。这种做法从短期看似乎缓解了劳动力市场的压力，但产生了很消极的后果。首先，对养老金支付造成了巨大压力。提前退休缩短了劳动者的缴费时间，减少了缴费人数，缩小了基金的积累。同时，退休人员增多，退休人员领取养老金的时间延长。在养老金替代水平不变的情况下，其结果必然是养老金支付额急剧膨胀，甚至造成养老基金入不敷出。据估算，1998年71.3万人的提前退休可能直接导致当年养老保险基金结余减少约50亿元。提前退休不但对养老保险的收支供求现状构成威胁，而且对养老保险的长期稳定运行带来严重后果。其次，大部分提前退休的人员并没有真正退休，他们以其特有的技能和丰富的工作经历以各种方式在劳动力市场上占据有利地位，从劳动力市场的宏观角度看，这类人的继续就业不可能减轻劳动力市场的压力。所以，《社会保险法》应规定限制提前退休。

3、拉平男女退休年龄。原因是：首先，促进劳动领域的性别平等。其次，妇女的平均预期寿命比男子长，如，我国妇女的平均预期寿命为73岁，男子69岁。再次，提高妇女退休年龄，可以延长缴纳养老保险费的时间，缩短领取养老金的时见，从而可以大大减轻社会保险基金的支付压力。

4、逐步实行弹性退休制度。这是指允许劳动者在退休年龄、退休方式和退休收入方面实行具有某种弹性的较为灵活的退休制度。该制度已成为许多欧美国家对付人口老龄化挑战、实施劳动力市场结构调整的重要措施。根据我国地域辽阔、经济社会和人口发展相当不平衡的基本国情，逐步改革传统的一刀切的退休制度，逐步实施弹性退休制度不失为一种明智的决策。特别是，允许专业技术人员的退休时间、退休方式有一定的弹性，对于充分发挥脑力劳动者的潜力，具有重要意义。有学者建议，按工龄的长短（42年）作为确定退休年龄的基本参数之一，有助于避免人力资源的浪费。由部分退休、部分工作的弹性退休方式逐步过渡到完全退休，还可以减轻劳动者退休综合症的压力，避免劳动者的收入突然降低。同时，如能有效配合劳动力市场的结构性调整，还有助于缓解劳动力市场供求的巨大压力。

（二）养老保险待遇

各国关于养老保险的待遇都规定养老金和供养亲属补助两种，但对养老金的发放标准规定不一。如，瑞士、瑞典、挪威根据收入一定比例计算，意大利、德国按一定时期平均收入的百分比与参加保险年数的乘积来计发，英国、荷兰采取定期发放一定数额的办法。对于养老金，各国一般都规定与生活费指数挂钩，随物价变动而调整。供养亲属补助一般按收入的一定比例支付。

本人认为，我国《社会保险法》可规定，达到法定退休年龄（如除特殊工种外，65岁）并缴纳养老保险费一定年限的劳动者，在退休后可享受养老保险待遇。养老保险金的发放标准应考虑劳动者参加保险的时间、我国经济发展水平和社会承受能力等因素，并根据前一年的消费物价指数变动率作相应调整。养老保险金领取者死亡后，其遗属可从基本养老基金中领取丧葬补助金。

四、养老保险管理

养老保险管理包括对养老保险基金的收支、管理、运营、监督等。从实践看，我国养老保险管理存在一些问题：一是养老保险管理不善，使用不当，挤占、挪用、虚报、冒领养老保险基金严重。二是基本养老保险事务管理直到20世纪90年代中期一直由企业担负，企业承担既缴费又管人的双重责任，不适应建立现代企业制度的要求。

包括养老保险在内的社会保险必须由专门机构予以管理。各国社会保险法都对社会保险的管理机构作了规定。主要有两类。一类是自治性的管理机构，即由雇主和雇员双方或连同政府三方选派一定的代表组成自治性机构，通过在地方设立的分支机构对社会保险进行管理。这种管理机构管理权限较大，具有独立的法人资格，但要接受政府的监督指导。如法国、德国等。另一类是政府部门管理机构，即由政府的某一部门对社会保险进行管理。可分为两种形式。一种是中央集权型的，如英国的最高主管机构为卫生社会安全部，直接监督管理保险行政与保险业务，在地区设立国民保险局，在县市设置国民保险办事处。另一种是分权管理型的，如美国、日本、瑞典等。

在我国社会保险立法中，可规定设立由政府部门管理的包括养老保险在内的社会保险基金经办机构，负责对养老保险基金的收支、管理和运营，使之保值增值。实行退休人员养老金社会化发放和退休人员社会化管理，将用人单位既缴费又管人的双重责任变为只承担缴费一种责任。同时，要建立社会保险基金监督体系，设立社会保险基金监督机构，负责对社会保险基金预决算、基金征缴、支出、结余和管理运营的全程监督。可考虑工会参与社会保险基金监督机构，因为劳动者是社会保险法律关系的权利主体，有权通过自己的集体的代表——工会介入监督社会保险制度的具体运行过程。