【摘要】在环境保护领域内，环境经济刺激手段与传统环境直接管制相比具有明显的优越性，但是经济刺激本身的功能缺失也不容忽视。本文在法理上对环境经济刺激手段提出了若干质疑，分析了环境经济刺激手段在环境保护实践中的现实困境，并主张引入自愿协议这一新型的环境经济刺激机制，扬长避短，充分发挥经济刺激手段的积极作用。
【英文摘要】In the field of environmental protection, compared with traditional environment control pattern, Economic Incentive has obviously superiority, but the functional drawbacks of Economic Incentive can not be ignored. The paper questions the Environmental Economic Incentive on legal principles, analyses difficult positions for Environmental Economic Incentive in environmental protection, advocates the introduction of the late-model environment economic incentive mechanism- Voluntary Agreement develops the positive aspects and restrict the shortcomings, to make Economic Incentive Instruments sufficiently implement.
【关键词】环境保护;经济刺激;局限性;自愿协议
【英文关键词】 Environmental Protection; Economic Incentive; Limits; Voluntary Agreement
【写作年份】2007年


【正文】
　　环境问题, 是人类经济发展过程中的伴随现象。如果注重可持续发展，就不能把环境保护和经济政策脱离开来。从历史发展的轨迹我们已经看到，这样的一体化进程正在出现，这同样反映在手段上。从目前环境保护领域已实施的方法来看，基于市场的手段，即根据经济学原理，运用经济刺激等手段来规范污染者行为的方法，已经发展为一项重要制度并为越来越多的国家所采用。
　　
　　一、环境保护领域内经济刺激手段的兴起
　　
　　近年来,经济刺激的理念和方法被越来越多的学者和环保机构所接受，并被广泛运用于环境保护领域。与传统环境管理方式相比，经济刺激手段具有明显的优势。
　　
　　（一）经济刺激手段概述
　　
　　环境保护的本质是一种经济活动，特别是向市场经济转变的过程中，环境问题愈来愈表现为社会利益结构、利益冲突和利益均衡，这就要求环境保护的运作和发展应遵循市场经济规律，采用经济手段[1]。
　　
　　1、经济刺激手段的由来
　　
　　有关环境经济刺激制度确立的、具有里程碑的性质的事件是世界环境与发展委员会在其关于能源和原料利用的讨论中,呼吁采用全部成本(包括环境和资源成本) 的定价政策。此后召开的联合国环境与发展大会(UNCED) 在《里约宣言》和《21 世纪议程》中都认同了污染者付费原则、环境变化的预警办法以及经济手段的应用[2]。
　　
　　20世纪80 年代后,对环境保护领域的经济刺激手段的研究和探索在西方各国兴起并日渐成熟。美国、芬兰、瑞典等国在法律中对若干环境经济机作出了相应的规定并在实践中切实地改善了环境质量。理论和实践显示，世界各国都在逐渐增加经济刺激手段在环境保护中所占的比重，政府运用环境税（费）、可交易的许可证等经济手段进行间接管理，充分发挥市场的调节作用，使经济个体能够普遍能动地对经济倾向做出反应。所有这些都是环境经济刺激制度逐步系统化并上升为环境法中不可或缺的基本法律制度的实践基础。
　　
　　2、经济刺激手段的内涵
　　
　　经济学家往往将环境污染视为一种“市场机制失调”。按照一般理论，在完全竞争的市场经济中，所有个人的效用达到最大，就达成了整体经济系统的效率。但是在环境污染问题上，根本原因是自然资源的利用乃至污染，并无市场之存在也无价格可言。环境污染会给他人带来成本但该成本污染者是不必负担的，即我们通常所说的污染成本外部化。简而言之，良好的环境是一种资源，如何以资源的视角来经营管理并使之免于恶化，应为环境污染防治的第一步。
　　
　　目前学界将环境规制手段分为两类，即命令与控制（command-and-control systems）和经济刺激（economic incentive systems, EIS）[3]。二者最根本的区别在于：命令与控制是直接或间接针对每一行为者限制其排放的数量；经济刺激是则是直接或间接对于每一单位的排放所需支付的价额，由行为者自行决定其排放额。传统命令与控制的诸多弊端，如低效率、阻碍环保科技发展等等，即学界通常所说的政府失灵，使得各国纷纷转向以经济刺激为手段的环境保护方式，以期在不影响环境质量的前提下，减少环境保护与经济发展的冲突。
　　
　　外部性理论和政府失灵理论，构成了环境保护领域中采用经济刺激手段的理论基础。两大理论的完善和环境保护实践的深入，使得经济刺激手段的优越性日益凸显。
　　
　　（二）经济刺激手段的优越性
　　
　　与命令规范相比较，环境保护经济刺激手段具有明显的内在优越性:
　　
　　1、成本效益分析（Cost-Benefit Analysis，CBA）
　　
　　在命令规范下，多未将污染防治的责任作不同的区分，即令污染防治成本较低的企业承担较大的防治责任。实际上,控制污染的费用在不同企业间,甚至在同一企业内部都是不一样的。对某一企业而言,付费给另一企业让其代为完成减排量,可能比由该企业自己来实现减排会更为经济。命令规范下，政府往往不会考虑各个企业减轻污染的费用,而只是简单地通过强制性命令的方式为被规制企业设定其应达到的污染控制目标,并监督企业采取相应措施以达到该目标,从而实现环境监督的目的。
　　
　　此外，倘若真要区分不同企业的防治责任，主管机关势必要广泛收集信息，以了解各个污染源的控制污染成本和污染损害成本。与之相比。经济刺激手段只需获知企业的污染损害成本，而就防污成本留由企业自行经由市场机制决定，而且企业在这种情况下也愿意主动提供相关信息（因为制度运作成功对其有利）。因此，经济刺激较命令控制，能更好的降低环境管理的成本。
　　
　　2、经济刺激更能促进污染防治技术的进步与更新
　　
　　在命令控制规范下，企业确实也会寻求最廉价的方式去符合规范的要求，但是当达到标准时，就不会再有动机去进一步减少污染物的排放，更不会去投资研发新的污染防治技术。因为任何技术的提高,都因为“最佳可得技术”规则,而在将来成为整个行业所需遵循的新技术标准,那些进行技术革新的企业丝毫不能从中获取任何利益[4]。这样，企业就不会费尽心思去革新技术,从而不利于整个社会排污技术的进步。与之不同，在经济刺激制度下，企业会尽可能的去更新其污染防治技术与设备，以便减少其因排污而需要缴纳的税收或费用。
　　
　　3、管理和执行上的灵活性
　　
　　经济刺激制度的一大优势在于主管机关只需掌握污染管制区内的污染总量。有关各种防污的信息固然重要，但其中大部分均交由企业承担。市场本身就是一个很好的信息处理系统，它具有回馈的功用，而不必处处依赖具体的数据[5]。经济刺激手段在执行上的弹性，以及执法成本的降低，有助于达成积极的效率和有效的分配。
　　
　　4、提供环境保护资金
　　
　　各种环境保护经济刺激制度为政府提供了一定的财政收入,这些收入增加了环境和资源保护项目的可用资金。这些资金理论上可以作为补偿受害者的基金。美国的超级基金（Super Fund System）即是典型的事例。
　　
　　二、对环境保护中经济刺激手段局限性的检视
　　
　　如前文所述，经济刺激手段具有诸多优越性, 无论对管理者还是污染者都应该很有吸引力。然而事实上,即使是倡导经济刺激手段最为积极的经济合作组织(OECD) 国家,对其使用从范围到程度都相当有限。
　　
　　（一）对经济刺激手段局限性的法理质疑
　　
　　经济刺激手段大受欢迎的主要理由是它能大大减少社会保护环境的成本，但是在环境正义以及利益分配等问题上，经济刺激的合理性仍值得研究。
　　
　　1、环境危险的分配
　　
　　按照环境正义的要求，对于同样的环境保护标准或环境质量，人人皆享有同等的权利。在环境保护经济刺激制度下，污染者的排污量只要不超过国家强制标准和总量控制的限额，则污染者对其排污行为不承担法律责任。污染者的排污量更多地取决于污染者自身经济因素的考虑，由此可能造成地区间的不公平。在排放总量符合要求的情况下，特定区域的环境状况极有可能已经威胁到了人体健康和生态平衡。
　　
　　在经济刺激手段盛行的美国，环境质量的地区差异已经引起人们的注意，甚至有学者将其称为“环境歧视”[6]。由此不难发现，经济刺激不适用于确保污染低于健康标准或同一地域内达到所有地区均一致的情形。
　　
　　2、环境责任的分配
　　
　　在经济刺激手段下，企业可以采取购买排污量的方式使其免除责任,进而造成环境责任的不公平。大企业出于自身经济利益的考虑，可能造成原本可以避免的污染损害。
　　
　　在市场经济中，产品、服务的价格及其在竞争中的地位，是由其边际成本（marginal production costs）来决定的。较之经济刺激手段，命令规范手段可以使污染者的排污外部成本一致化，以符合环境正义的要求。因此，由命令规范方式所造成的成本提高，即外部污染成本，才是最适当的责任方式[7]。
　　
　　3、环境的非经济价值
　　
　　环境不是商品，公众对环境问题的关注恰恰是因为环境的非经济价值。经济刺激手段将环境作为商品并加以消费，极易导致对环境非经济价值的漠视和危害。在经济刺激手段下，环境质量的等级也是依据个人愿意支付的代价来确定的。这种将环境市场化，商品化的行为是有违环境伦理的。
　　
　　4、法律价值评判
　　
　　价值判断是法律的基本功能之一，对法律权利的确认和维护具有重要意义。环境保护法律法规中经济刺激手段的大量运用，会造成环境保护领域内法律价值判断的缺失。法律应明确“污染是错的，即使你付钱”，而不是暗示“你可以污染，只要你付钱”。污染行为并不因为污染者付费而具备合理性乃至合法性，环保法律应该以命令规范的形式谴责污染行为，并将权利维护于否定评价具体化。
　　
　　（二）环境保护中经济刺激手段的困境
　　
　　如前文所述，经济刺激手段存在功能缺失。除此之外，经济刺激手段还面临着以下法律问题：
　　
　　1、污染权分配问题
　　
　　权属清晰是市场在资源配置中充分发挥基础性作用的前提，因此良好有效的经济刺激手段也必须以合理的权利分配为必要条件。在污染权配置上，经济刺激手段面临诸多难以解决的现实困难。
　　
　　以排污权交易为例，在“可交易的排污许可”制度下，企业只有从政府和市场取得排污许可才可进行排污。因此排污权的初始分配必须公平、透明，否则某些企业的权利就有可能被忽视或侵犯。
　　
　　政府在确定某一地区的排污总量后向企业分配排污许可，即初始权分配。在这一过程中，政府决定这些排污许可分配给谁，如何分配，并完成分配过程。初始权分配主要包括两种方式:无偿分配及拍卖。“无偿分配”方式又称“祖荫”方法(grandfathering method) ，是从美国的《清洁空气法》中发展而来的一项制度，指现有企业的排污许可或许可证制度未实现时的现存排污权，可以转化为“可交易排污许可”制度下的“可交易的权利”[8]。
　　
　　为了克服政治上的障碍以及交易上的困难，最初的污染权往往是免费的，因为如果强行撤销企业已取得的排污许可,而有偿地通过拍卖等方式将这些排污许可再分配,则很可能会遭到现有企业的竭力反对,从而使初始权分配变得困难重重。
　　
　　现有排污者免费排污，而新进者必须付费，这明显违背“污染者付费原则”，有违公平。在此意义上，“污染者付费”就变成了“污染者获利”。虽然在理论上可以通过计算得出既存污染者的成本得失来加以修正，但是法律并未作对此要求。这种差别待遇必然会妨碍新进企业的加入，政府也没有尽到为市场主体提供市场平等准入条件的责任。
　　
　　2、经济刺激制度中的不确定性
　　
　　法律制度均应具有确定性以利于公众理解和遵守，经济刺激制度作为环境保护法律中的一项重要制度也应如此，但是由于市场本身的不确定性以及经济过程的复杂性，经济刺激手段在环境保护领域内面临多种矛盾。
　　
　　经济刺激手段的广泛应用，使得很多以前须经行政程序或司法程序处理的问题得以在市场过程中解决。但由于经济刺激制度中的不确定性，这给传统的行政和司法体系带来了一系列新的问题。以美国公民诉讼条款为例，环保团体可以用其规制政府行为并要求其制定相关规范，而在经济刺激制度中，环保团体无力干预。
　　
　　经济刺激制度中的不确定性，也可能造成环境保护的政治化。既得利益者为了避免不确定性，偏好命令规范，因为这可以阻止新竞争者进入，维护污染者的经济利益。环境保护法规制定者和执行者为了将不确定性最小化，也对经济刺激手段的运用有所节制。针对经济刺激的不确定性，企业可能宁愿选择贵的但可确定的，也不选择有利但不确定的。在某种意义上说，经济刺激手段自身的缺点限制了其在更大范围上的应用。
　　
　　（三）环境保护中经济刺激手段的综合评价
　　
　　环境保护是一个极为复杂的政策课题，因此环境保护手段的选择除效率的理性计算外，会有更多的社会实务必须予以考虑。
　　
　　由于经济刺激是通过市场这只“无形的手”来实现的, 现实中众多的因素都会影响其实施效果。比如企业的性质和内部结构可能影响其对经济刺激的反应。自主权受限制或集体所有的企业，不可能总是受到一个清晰的费用最小化的刺激；而内部结构把生产技术决策与财政决策分开的企业，对市场刺激的反应较为缓慢。即使有清晰的刺激和企业一体化的决策机制，如果污染企业处于垄断地位，可以通过限制产量来维持利润，经济刺激的作用便相当有限甚至不起作用。因此，经济刺激手段尽管具有理论上的效率优势，但实施效果因为影响因素众多而存在相当多的不确定性[9]。
　　
　　经济刺激手段现今虽经烈讨论并被积极宣扬，但是其仍有一定缺点。经济刺激手段在制度建立的前提条件上，政策的执行成本上，政策的分配功能上，并不具有显著优于命令控制规范的成效[10]。因此，如何整体规划相关配合制度，使两者配合使用，是环境保护领域经济刺激手段研究的首要问题。
　　
　　三、环境保护中经济刺激手段的创新与完善
　　
　　通过引入“外部不经济性”等概念, 经济学家为我们提供了认识环境问题的新的角度, 他们大力倡导经济刺激手段的更多运用,以促进外部不经济性的内部化。但是经济刺激手段的许多方法目前还只有理论框架, 缺乏相互配合的法律制度的支持, 需要我们结合国情进行理论创新并在实践中不断完善。
　　
　　（一）环境保护中经济刺激手段的新模式
　　
　　在环境保护经济刺激手段中，可交易许可并未在欧洲被广泛采用，而另外一种经济刺激手段－企业自愿协议（Voluntary Agreement-VA）则大受欢迎。鉴于以市场为基础的经济刺激手段的功能缺失，以契约为基础的企业自我规范受到越来越多的关注。
　　
　　自愿协议[11]是指政府与经济部门之间达成的协议，在政府的支持(鼓励)下，企业按照预期的环境保护目标而进行的自愿行动，这种行动是参加者在其自身利益的驱动下自愿进行的。目前在这个领域经验最丰富的国家是荷兰。荷兰已有一百多个环境协议，涉及大多数工业污染，涵盖减少排放；净化被污染土壤；废物处理；节约能源；工业减噪等多个环境保护具体领域。自愿协议在节能减排领域成效尤为显著。在德国，自愿协议是非正式协议，公权利通常不介入，但是自愿协议中义务承担的往往会和相关部门协商讨论，并最终提交给相关部门并由其来加以监督。自70 年代末以来，德国企业界已签定了80 多个自愿协议，并且近年来有大幅增加的趋势[12]。
　　
　　从企业角度来看，自愿协议给了企业达到特定目标过程中的充分自由，企业可以依据不同的产业结构成本，作不同的责任区分。在实施成本上，自愿协议比政策法规的贯彻实施成本低，效果好；在交易成本上，自愿协议也有利于政府与企业的沟通，减少双方的交易成本，有利于政府服务职能的完善和市场经济效力的发挥，最大限度地实现政府与企业的双赢。
　　
　　基本上企业偏好这种环境保护手段，认为其符合分配的公平并可以避免恶性竞争[13]。与一般经济刺激手段相比，企业可以预期并计算被要求减量的经济结果，而不依赖多样的市场价格，也不用动不动就付费（反而可以将这笔资金投资其上），如此也就克服了一般经济刺激手段的不确定性。
　　
　　从政府角度来看，作为公共利益的代表，政府应该选择最为有利于实现公益的管理方式，而非自己最为熟悉的方式。与其它环境经济手段相比，“自愿协议”更能满足企业对弹性环境政策的需要，弥补以往环境保护手段的不足，促使政府与市场的有效结合，使政府在充分运用市场机制的同时，更好地履行其保护环境的职能[14]。
　　
　　虽然自愿协议手段理论上也存在缺陷，即保护标准会略低于预期保护程度，但这样的缺陷是可以因其确实有效而加以忽略排除的。在环境执法并不顺利的国家，政府采取与企业协商而非强制的方式，可能有利于达到更好的执行效果。我国环境法律的执行困难早已是不争的事实。其中的原因相当复杂：法律规定本身过于抽象，操作性不强；口号上的重视环保实际上的经济发展优先；环境保护部门地位尴尬且执法能力欠缺……这一系列的深层次因素根深蒂固，使得环境执法状况的改变非一日两日所能见成效。当年日本的公害防止协定出世的一个很重要的背景在于地方公共团体负有公害防止的责任，却缺乏相应的法定权力，于是公害防止协定这种脱法性的控制手段便作为地方公共团体的苦肉计而出现[15] 。审视当今中国，环保部门毫无疑问负有保护环境的职责却缺乏足够的执法权限和执法资源，自愿协议这种形式也许能成为改善我国环境法律法规实施难状况的一种捷径。
　　
　　（二）完善我国环境保护领域经济刺激手段的路径
　　
　　在我国的环境保护领域内,一直以“命令—控制”型环境监管制度为主,但随着环保事业的深入发展, 一些新的以市场为导向的经济刺激手段开始为人们所关注并逐渐受到重视。但是，我国在运用经济刺激手段保护环境的实践中，既面临着因经济刺激手段功能缺失而产生的普遍问题，也存在着基于特殊国情而出现的具体问题。经济刺激的有效运作不仅依赖市场自身的作用，还需要相关体制和因素的支持和完善：
　　
　　1、完善相关环境保护法律法规，为经济刺激手段积极作用的充分发挥提供良好的法律支持
　　
　　经济刺激手段作为一种环境管理手段，其自身的地位与合法性需要法律的确认。此外，具体经济手段的应用也离不开法律的支持，最简单的如排污费的征收，由于环境问题的严重外部性，假使没有法律法规将其列入条款，使其具有强制力与约束力的话，则经济刺激就无法实施。因此，完善的法律法规制度是经济手段良好运行的重要保证。
　　
　　历史上，欧共体在环境保护方面起步较早，在采取环境经济刺激制度方面积累了比较丰富的经验。欧共体早在1973年就公布了第一个环境领域的行动规则。共同体委员会在其中关于经济行为的第9章中指出:应当仔细分析环境政策中可利用的经济手段,分析不同手段所具有的不同作用、实施这些手段的利弊、实现预定目标的相对能力以及它们与成本分配规则的协调情况。1997年，欧洲理事会就重新审查第五个环境与可持续发展的政策与行动计划并作出20/97号决议，决议中设专条扩充了经济手段的内容，其中以市场为基础的手段包括以环境为目标的税收和自愿协议。
　　
　　我国在环境经济刺激法律制度建设方面尚处于初始化阶段，最主要的环境保护经济刺激手段应用是排污收费制度,其它还有在一些城市试行的排污交易制度[16]以及一些与环境有关的税收制度。但是我国一些地方法规在采用经济刺激手段方面很积极,已经规定“排污权转让和抵消”等国家环境资源法律中没有规定的经济政策和市场机制。例如, 1990年《海南省环境保护条例》规定:“在实行污染物排放总量控制区域内,排污者可将节余的排放限量,用于抵消其新建污染源的污染物排放量或转让他人。抵消和转让的办法,由省人民政府环境保护行政主管部门制定。”此外还制定了《江苏省二氧化硫排污权交易管理暂行办法》、《太原市二氧化硫排污交易管理办法》等[17]。
　　
　　2、积极创新相关环境管理政策和工具，为环境经济刺激制度提供多样的高效率选择
　　
　　如前文所述，在环境保护领域中，自愿协议就是其中一种不可多得的重要经济刺激手段。目前，自愿协议在国际上被广泛应用于节能领域，虽然各国的自愿协议名称不同、组织各异，但其本质都是由企业在自愿的基础上为提高效率，与政府达成的协议，在政府的支持（鼓励）下，按照预期的目标而进行的自愿行动。很多国家如美国、加拿大、英国、德国、法国、日本、澳大利亚、荷兰、挪威等都采用了节能自愿协议这种政策措施来激励企业自觉节能并取得巨大成功。我国近年来在节能领域也开始引入自愿协议机制并取得初步成果[18]。
　　
　　自愿协议的独特优越性可以弥补命令控制规范和传统经济刺激手段在环境治理中的不足，与其他经济刺激手段相配合，它有助于企业和政府更好地、更容易地达到环境保护的预期目的。
　　
　　结语
　　
　　总体而言,中国的环境保护经济刺激制度在理论和实践领域都十分薄弱。这与我国长期受计划经济影响有关,也与我国市场经济发育不成熟有直接关系。然而,中国有比西方更迫切实现经济可持续发展的需要,这使得经济刺激手段在中国环境保护领域中备受热议和关注。基于对经济刺激手段优越性与局限性的全面考量，目前积极可行的做法应是在保持政府直接管制主导地位的同时，充分利用经济刺激手段，以期达到环境治理的综合效果。

【作者简介】
周小光，男，河北省秦皇岛市人。武汉大学环境法研究所2006级环境与资源保护法学硕士研究生，主要研究比较环境法。

【注释】
[1] 见Robert V. Percival , Environmental Regulation –Law, Science, Policy, ASPEN PUBLISHERS, P551
[2] 见World Commission on Environment and Development. 1987. From One Earth to One World: An Overview. Oxford: Oxford University Press.
[3] 董丽，《环境经济刺激制度内涵探析》，载《青海环境》第13卷第5期，2003 年12 月
[4] 管瑜珍，《美国可交易的排污许可制度—兼论在我国建立该制度面临的几个问题》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2005年第4期
[5] 见Richard B. Stewart, Economic incentive for environmental protection: opportunities and obstacles, Environmental Law, the Economic, Cambridge University,2000, P179-191
[6] 见Tesming Yang, Public Environmental Law in the European Union and the United States, Kluwer Law Internatinal,2002
[7] 见Richard B. Stewart, Economic incentive for environmental protection: opportunities and obstacles, Environmental Law, the Economic, Cambridge University,2000, P197
[8] 李华、杜莉主编，《美国的排污权交易制度及其对我国的启示》，载于《世界经济文汇》，2001年第6期
[9] 谭彪，《境经济手段的局限:从各国实践的角度考察》，载《世界环境》2000年第2
[10] 张其禄，《环境管制：经济诱因工具的选择与评估》，载《台湾行政评论》第11卷第3期，第57页
[11] 也有学者将其称为“企业自我规范”或“自愿计划”
[12] 见[法]卡罗琳.伦敦，张若思译，《欧盟利用经济手段保护环境所涉及的法律问题》，1997 年“中国—欧盟环境法研讨会”会议论文
[13] 见Eckard Rehbinder , Market-based incentive for environmental protection, Environmental Law, the Economic, and Sustainable Development ,Cambridge University, 2000, P249-258
[14]冯效毅，《在中国尝试自愿协议式环境管理方法的必要性与可行性》，载《江苏环境科技》第19卷第2期
[15]原田尚彦 著：《环境法》，于敏译，法律出版社1999年版，第113－115页
[16]我国关于排污交易的政策和法规比较滞后,至今还没有法律规定排污权交易制度,排污许可证制度和污染物总量控制制度是排污权交易制度的基础和重要组成部分,目前我国法律已经规定排污总量控制和排污许可证制度。
[17]谢晓琳，《我国排污权交易法律制度构建》，载于《求索》2005年第3期
[18] 见http://www.efchina.org/CSEPCN/FNewsroom.do?act=detail&newsTypeId=6&id=97 (visited 06/24/2007)