仲裁财产保全管辖问题探究
导读：
【摘要】最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国仲裁法〉若干问题的解释》规定，执行仲裁裁决由中级人民法院管辖，但未对仲裁财产保全的级别管辖作出相应规定，造成仲裁财产保全法院和仲裁裁决执行法院级别管辖不一致。实践中,对此存在不同意见。将仲裁财产保全统一由中级人民法院管辖，能使仲裁财产保全与仲裁裁决执行相衔接，亦符合司法解释的目的，既有利于规范仲裁财产保全措施实施，也有利于及时有效地执行仲裁裁决，更有利于避免仲裁财产保全与仲裁裁决执行级别管辖不一致而造成实践中执法混乱和财产保全措施因轮候查封落空的状况。
【关键词】仲裁财产保全管辖完善
仲裁财产保全是指在仲裁案件程序开始后至仲裁裁决作出前,为了防止当事人隐匿、转移、变卖有关财产，或抽逃资金到国(境)外，保证有关利害关系人的利益不受损失或少损失，或者为了保障将来发生法律效力的仲裁裁决得到全部执行，根据仲裁委员会提交的当事人的申请而对有关当事人的财产采取的一项强制措施。仲裁财产保全是仲裁制度中的应急措施，是仲裁裁决得以实现的司法保障。其目的在于制止当事人的恶意行为,扼止当事人对财产的处分，促使当事人依法履行义务，以保证将来作出的仲裁裁决能够全面地、顺利地得到执行，维护仲裁裁决的严肃性、权威性和胜裁一方当事人的合法权益。仲裁财产保全在当前我国社会主义市场经济体制还不完善、信用意识缺乏的情况下，对防止诉争当事人恶意转移、藏匿、毁损或挥霍其占有下的争议财产，保护当事人的合法权益，解决执行难问题有着现实的意义和重要的作用。
我国《仲裁法》第28条第1款、2款规定：“一方当事人因另一方当事人的行为或者其他原因，可能使裁决不能执行或者难以执行的，可以申请财产保全”;“当事人申请财产保全的，仲裁委员会应将当事人的申请依照民事诉讼法的有关规定提交人民法院。”虽然当事人的财产保全申请是向仲裁委员会提出的，但仲裁委员会无权对公民、法人或者其他组织的财产采取强制措施。仲裁委员会只能将当事人的申请提交人民法院，由人民法院裁定并采取财产保全措施。根据最高人民法院《关于实施〈中华人民共和国仲裁法〉几个问题的通知》(法发〔1997〕4号。以下简称《实施〈仲裁法〉通知》)和《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(法释〔1998〕15号。以下简称《执行规定》)第11条规定，国内仲裁过程中，当事人申请财产保全的，由被申请人住所地或被申请保全的财产所在地的基层人民法院裁定并执行。
最高人民法院颁布施行的《关于适用〈中华人民共和国仲裁法〉若干问题的解释》(法释〔2006〕7号。以下简称《〈仲裁法〉解释》)第12条第1款、2款和第29条分别规定确认仲裁协议效力和执行仲裁裁决由中级人民法院管辖，弥补了仲裁协议效力审查法律规定的不足，解决了司法实践中长期存在的仲裁裁决执行法院级别过低、随意性过大的问题。陆效龙、吴兆祥：《〈关于适用仲裁法若干问题的解释〉的理解与适用》,载《人民司法》2006第10期。但《〈仲裁法〉解释》未对仲裁财产保全的管辖法院作出相应规定，导致仲裁财产保全无法与仲裁裁决执行相衔接，形成仲裁财产保全法院与仲裁裁决执行法院级别管辖不一致的情形。是继续由基层法院裁定并执行仲裁财产保全措施，还是由中级法院裁定并执行仲裁财产保全措施，实践中存在两种不同意见。
一种意见认为，仲裁财产保全应由基层法院管辖。理由是：一方面，仲裁财产保全和仲裁裁决的执行是两个不同的概念，也是两种不同的权利。根据《〈仲裁法〉解释》第29条的规定，国内仲裁裁决由被执行人住所地或者被执行的财产所在地的中级法院执行，而国内仲裁过程中的财产保全只能由基层法院管辖，表面上会形成仲裁财产保全法院和仲裁裁决执行法院不一致的情况，但这并不必然构成法律上的障碍。仲裁财产保全与诉讼中的诉前保全的管辖法院相类似。根据《最高人民法院关于如何理解〈关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见〉第31条第2款的批复》(法释〔1998〕5号)的规定：在人民法院采取诉前财产保全后，申请人起诉的，应当向有管辖权的人民法院起诉;诉前保全法院没有管辖权的，应当及时将采取诉前财产保全的全部材料移送有管辖权的受诉人民法院。这一规定也可以在执行仲裁裁决时参照办理。另一方面，我国仲裁财产保全来源于《民事诉讼法》中的财产保全制度，《仲裁法》和《民事诉讼法》都是民事程序法的重要内容，《民事诉讼法》中对仲裁的规定，是《仲裁法》单独立法的依据，也是仲裁机构仲裁案件的根据;仲裁财产保全制度是民事诉讼财产保全制度在仲裁程序中的体现和适用，因而《仲裁法》中对财产保全制度的规定和《民事诉讼法》的规定相一致，并未脱离母法——《民事诉讼法》中关于财产保全制度的规定而单立“门户”。仲裁财产保全需要及时裁决并实施，由仲裁委员会将当事人财产保全申请交由被申请人或财产所在地基层法院实施财产保全措施，仲裁裁决后可以由受理执行仲裁裁决的中级法院裁定后委托、协调实施财产保全措施的法院执行。同时，基于仲裁财产保全是为终局裁决的执行服务的，是为了保障将来裁决的执行，对保全财产的处分要服从于终局裁决的执行，只要是为执行同一个案的裁决，其他有执行管辖权的中级法院可以执行为该案件所保全的财产。这既符合现行法律、司法解释关于仲裁财产保全由基层法院管辖的规定，又能发挥基层法院了解当地情况、易于掌握所要保全财产的优势，及时依法作出裁定并执行，以节约司法资源、提高司法效率，有效地保护当事人的合法权益。
另一种意见认为，仲裁财产保全应由中级人民法院管辖。理由是：首先，从仲裁财产保全的目的看，主要是为了限制当事人隐匿、转移、变卖有关财产，或抽逃资金到国(境)外，保证有关利害关系人的利益不受损失或少损失，保障将来仲裁裁决后的执行。最高人民法院《实施〈仲裁法〉通知》和《执行规定》明确国内仲裁财产保全措施由基层法院管辖，而《〈仲裁法〉解释》规定国内仲裁裁决由被执行人住所地或者被执行的财产所在地的中级人民法院执行，形成了仲裁财产保全的法院和仲裁裁决执行的法院级别管辖不相一致。但是财产保全是为终局裁决的执行服务的，是为了保障将来裁决的执行，因此仲裁保全财产措施的实施最终要服从和服务于仲裁裁决的执行。若继续实行仲裁财产保全由基层法院管辖，而仲裁裁决的执行由中级法院管辖，可能造成实践中执法混乱、管理困难的状况。其次，从实际操作和效果看，根据最高人民法院《实施〈仲裁法〉通知》和《执行规定》，仲裁财产保全由被申请人住所地或被申请保全的财产所在地的基层人民法院裁定并执行，这就可能造成由两个或多个基层法院采取财产保全措施的现象，有违诉讼效益原则和司法便民原则。同时，虽然仲裁财产保全由基层法院裁定并执行，符合有关规定，但案件进入最后执行阶段，基层法院还需要将相关的保全材料移至有管辖权的中级人民法院，中级人民法院还需进行必要的审查，造成重复劳动、司法资源浪费，甚至作出相反的认定，不利于及时有效地保护当事人的合法权益。由此，仲裁财产保全措施由中级人民法院管辖，符合仲裁财产保全的根本目的和司法为民、司法便民宗旨，既有利于规范仲裁财产保全措施实施，统一执法尺度，使仲裁财产保全与仲裁裁决执行相衔接，也有利于及时有效地执行仲裁裁决，维护当事人合法权益。[page]
笔者同意第二种意见。
首先，仲裁财产保全有别于民事诉讼财产保全。仲裁财产保全与民事诉讼财产保全二者有联系也有区别。仲裁是双方当事人在争议发生前或发生后达成协议，自愿将其争议提交双方同意的第三者进行裁决，并自愿执行裁决的解决争议方式。当今，仲裁已成为人们选择解决纠纷的一种重要方式，具有自愿、快捷、保密、专业、和谐、高效的特点和简便灵活、一裁终局、没有地域管辖等优势，愈来愈被人们所青睐。实践表明，虽然仲裁财产保全不是仲裁程序中的必经程序，却是当事人维护和实现合法权益不可或缺的救济措施。仲裁财产保全与民事诉讼财产保全既有联系，也有区别。二者有联系，在于仲裁与民事诉讼均系民事程序的重要组成部分，都是解决民商事纠纷的应急和救济方法。仲裁财产保全制度是民事诉讼财产保全制度在仲裁程序中的体现和适用。共同点在于其性质及终极目的都是一样的，财产保全的裁定权、实施权的行使均属于人民法院。二者又有区别，仲裁财产保全与民事诉讼财产保全的主体性质及地位不同。仲裁财产保全是仲裁委员会解决合同纠纷或其他财产权益争议所适用的一种补救措施，而民事诉讼财产保全是人民法院解决民商事纠纷所适用的一种补救措施，虽然在结果上一致，但仲裁委员会属于民间性质，基于当事人的仲裁协议而在法律授权及许可的范围内行使仲裁权，人民法院则是国家审判机关，代表国家行使司法审判权。接受财产保全的民间性质的仲裁机关本身不直接享有并行使采取强制措施的权力，而是提交人民法院裁定并执行。仲裁财产保全仅指仲裁程序中的财产保全，而民事诉讼财产保全不仅包括诉讼财产保全，还包括诉前财产保全。仲裁财产保全是当事人争议已提请仲裁后而根据法定事由由仲裁委员会提交的财产保全;诉前财产保全是当事人争议尚未起诉至法院而提请的财产保全。仲裁财产保全须由被申请人住所地或被申请保全的财产所在地法院管辖，而诉前财产保全没有管辖的具体规定。因此，仲裁财产保全不同于民事诉讼的诉前财产保全。
其次，仲裁财产保全应服从、服务于仲裁裁决执行。仲裁财产保全与仲裁裁决执行的关系是手段和目的的关系。国家设立仲裁制度，旨在解决已发生的争议，平息纠纷，化解矛盾，维护社会经济秩序，保障生产力发展，促进社会和谐稳定。但仲裁有其局限，仲裁机关作出裁决，自身并无强制力，因而仲裁机关作出裁决的执行，需要经当事人申请后由法院来执行。最高人民法院《〈仲裁法〉解释》规定国内仲裁裁决由被执行人住所地或者被执行的财产所在地的中级法院执行。仲裁财产保全作为保障仲裁裁决实现、维护当事人合法权益的重要手段，应服从、服务于仲裁裁决的执行。最高人民法院《执行规定》明确国内仲裁财产保全措施由基层法院管辖，而《〈仲裁法〉解释》规定国内仲裁裁决由被执行人住所地或者被执行的财产所在地的中级法院执行，客观上造成仲裁财产保全的法院和仲裁裁决执行的法院级别不一致。但从《民事诉讼法》第256条、257条及《执行规定》第12条关于涉外仲裁财产保全及仲裁裁决执行均由中级法院管辖的规定可以看出，仲裁裁决执行的级别管辖应当与仲裁财产保全的级别管辖是一致的。实行仲裁财产保全由中级法院裁定并执行，将仲裁财产保全与仲裁裁决执行无缝对接起来，使手段措施与目的实现的级别管辖相一致，可以规范仲裁财产保全措施实施，统一执法标准。
第三，仲裁财产保全应有利于仲裁裁决执行。一方面，根据最高人民法院《执行规定》第91条第1款、2款的规定：“对参与被执行人财产的具体分配，应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行”;“首先查封、扣押、冻结的法院所采取的执行措施如系为执行财产保全裁定，具体分配应当在该院案件审理终结后进行。”由基层法院裁定并执行仲裁财产保全，则应由其主持被执行人财产的分配。分配是执行仲裁裁决的具体措施，而最高人民法院《〈仲裁法〉解释》规定国内仲裁裁决由被执行人住所地或者被执行的财产所在地的中级法院执行，中级法院不是裁定并执行财产保全措施的法院，不享有被执行人财产的分配权。如果由基层法院管辖仲裁财产保全，那么中级法院依法不能主持被执行人财产的分配，《〈仲裁法〉解释》规定由中级法院执行仲裁裁决就将成为一项不具有实际操作功能的空虚规定。由基层法院裁定并执行仲裁财产保全,不仅有违《〈仲裁法〉解释》目的，也使其失去解释意义。另一方面，按照最高人民法院《执行规定》，由基层法院裁定并执行仲裁财产保全，在仲裁机关作出裁决后，当事人向中级法院申请执行，则基层法院必须解除保全措施，转由中级法院采取强制措施，存在工作衔接和相关协助执行单位的配合问题，特别是如果有其他法院轮候查封，那么实施财产保全的基层法院一解除查封，其他法院的查封自然生效，中级法院不能再采取强制措施，使财产保全最终落空，失去财产保全的意义。因此，仲裁财产保全由中级法院管辖，既可避免最高人民法院《〈仲裁法〉解释》对仲裁财产保全的级别管辖未作规定给实际操作带来的弊端，也有利于及时有效地执行仲裁裁决，维护当事人合法权益。
最高人民法院《〈仲裁法〉解释》对仲裁财产保全的级别管辖未作规定，给仲裁财产保全实际操作带来弊端，北京市、广东省珠海市、福建省厦门市等地法院已作出相关规定，明确仲裁财产保全由中级法院管辖，但由此产生各地法院执法不统一、各行其是的状况。为此，笔者建议由最高人民法院对《〈仲裁法〉解释》加以修改完善，将仲裁财产保全调整为中级人民法院管辖，使仲裁财产保全与仲裁裁决执行级别管辖对接配套，以改变仲裁财产保全执法混乱的局面，切实保障仲裁裁决实现，维护当事人合法权益。
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引用法条
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