【出处】中国民商法律网
【摘要】宏观调控法是代表国家或政府对经济进行宏观调控或规制的主体即调控主体从社会公共利益出发，为了实现宏观经济变量的基本平衡和经济结构的优化，引导国民经济持续、健康、协调发展，对国民经济所进行的总体调节和控制。采信平行论的观点，结合我国现有的经济体制现实背景，讨论宏观调控法的秩序与利益价值冲突和价值定位问题。
【关键词】秩序；利益；冲突；定位
【写作年份】2010年
【正文】
一、宏观调控法的秩序价值
法学上所言的秩序主要是指社会秩序，它表明通过法律机构、法律规范、法律权威所形成的一种法律状态。宏观调控法一般包括产业政策法、财政法、税法、金融法、对外贸易管理法。我国的宏观经济调控的主要目标是：第一，促进经济增长；第二，增加就业；第三，稳定物价；第四，保持国际收支平衡。宏观调控手段至少包括四个方面的内容。一是经济计划；二是经济手段；三是法律手段；四是行政手段。无论是何种手段的运用宏观调控行为都是为了保持社会总供给和社会总需求的平衡，这种平衡秩序牵一发动全身要求调控制主体应加强各种手段相互间的配合和衔接，根据经济情况的现实需要，有针对性地选择调控方式，适时烫平经济的剧烈波动，实现国家的可持续发展。国家的宏观调控职能所求的这种平衡秩序也主要是通过政府的行为实现，调控主体涉及到中央与地方、政府与社会中间层、政府的各职能部门，但最主要的调控主体是政府（广义政府，与国家同意）特别是中央政府。它扮演的角色至关重要：
其一，政府是认知和决策的核心主体，任何政府不论是在何种政体之下，其权力行使的全局性和社会性都一样，要维持稳定、发展的社会秩序，政府必然要着眼全国，调和利益结构，体现其社会权威（包括暴力），政府的认知程度和决策水平会直接影响整个社会的经济活动。
其二，政府是政策和主要调控手段的实施者，如发行国债、转移支付、无偿调拨、官方控制、冻结物价等，民间、企业、行业无能无力。
其三，政府是利益结构的协调者。没有协调利益就会无秩序、失衡，宏观调控的利益整和涉及到官官、官企、企企、及官企民之间的错综复杂的利益网络，除了市场机制的调节外，政府调整也很必要，比如官官利益不平衡，企业和老百姓就会成为这种斗争的牺牲品、替罪羊，如“吃、卡、要”等作风，道道审批关。办事“托儿”等现象层出不穷。
宏观调控是对市场失灵的矫正，体现了国家干预性的特征，它也已逐步成为当代经济法体系的核心。[1]经济法：“以公权干预和救济的方式对滥用私权的行为实施法律制裁，以注重控制公权的无序性、扩张性和私权无对抗力的易破坏性，来实现整个社会经济的有序发展。”[2]因此宏观调控法的秩序价值也应理解为经济总量和产业结构的平衡秩序，而这种秩序价值实现的过程其实是政府行为的制度化规范，政府通过维护法治的功能来实现维护那个抽象的、超越私人偏好的、事先预定的、高度透明的秩序。
二、宏观调控法的利益价值
法所体现的意志的背后是各种利益，法对社会的控制和调整主要通过对利益的调控而实现。利益是实施政府宏观调控行为的基础。政府宏观调控行为是否有效取决于三种宏观调控行为：一是强制性行为，即政府依靠法定的强制力实现其经济职能的行为，如行政命令等。二是奖酬性行为，即政府通过给予各种经济主体（公司、企业）一定的经济利益的方式来使其自觉接受政府的调控，进而实现经济职能的行为，如产业政策和部分财政及金融政策等。这些政策的实施不是靠强制性的行政命令而是政策本身所含有的经济利益，经济主体为了得到经济利益而自觉贯彻执行政府的这些政策，即接受奖酬性行为。三是舆论性行为，即政府通过舆论宣传作用把其意图施加于经济主体实现经济职能的行为，如政府对经济主体进行的各种精神奖励等。所含利益在多大程度上被经济主体吸收。如果利益所产生的诱因足以吸引经济主体自觉接受政府宏观调控行为，这表明政府宏观调控行为产生了效力。反之，其无效或效力弱化。然而我国宏观调控中政府行为本身包含的利益之争状况令人担忧，主要表现如下： [page]
（1）某些宏观政策、措施缺乏科学性、合理性、公平性、公正性和严肃性，部分政策朝令夕改，一些政策因缺乏刚性很难贯彻到位，宏观调控政策因为不协调而导致效率低下。
（2）一些政府官员好大喜功，以宏观调控之名大搞“首长工程”、“形象工程”、“政绩工程”，片面追求经济增长率，甚至虚报数字，形成“官出数字，数字出官”的恶性循环，政府官员腐败屡禁不止，权钱交易横行，辜负了市场主体的信任；这种不诚信的行为与权力体制有很大关系。比如，地方行政官员调度频繁，他跟地方的联系不紧密，在任时给外来投资者承诺很多优惠条件，任期结束钱花完了，未完的工作是下一届的市长、书记要关心的事，甚至还有更极端的想法，退了却希望下一任不如他，以显示自己的功绩。
（3）地方政府为了扩大自己的经济权限，有明显的反对中央政府的宏观调控行为倾向。虽然政府机构统一行使国家管理权，但“五级行政、五级财政”的构架下，因事权、财权和人权不尽统一，中央与地方政府及其部门之间常因“私利”，阻碍公共政策的形成和层递落实，即“上有政策，下有对策”、“山高皇帝远”、“诸侯经济”、利益之争导致的政策不通畅严重妨碍了全国统一市场的形成。
利益之争让政府的宏观调控措施及行为收不到其应有的效果，因为缺乏公信的政府，成文法就可能蜕化为抽象规范或利益假象，进而抽象政策会变得无足轻重，丧失掉政策特有的理念先导、实践示范等功用。因此宏观调控法的利益价值一方面表现为既然我们不知道如何最有效地集中利用稀缺资源，我们就只能调动所有个体的积极性，让他们尽量有效率地利用这些资源，而衡量资源配置“是否有效的唯一能使人在长期演化中继续生存下去的准则就是人类的继续生存和繁荣”。[3]（P133）这种利益价值也就是经济法所追求的可持续发展状态；另一方面是对政府“私心”的制约，由“球员”变为“裁判员”，淡化偏袒意识，公平有效的行政。
三、宏观调控法秩序价值与利益价值的冲突
法律价值的种类包括秩序、自由、利益、正义，在法律价值体系中的位阶排位：自由、正义、秩序、利益。这种理论层面的状态也就是自然分析法所追求的终极，但利益的多元化和复杂性使法的各种价值之间会发生矛盾，导致价值之间相互抵触，宏观调控法中的秩序价值与利益的价值冲突就是权力的必要性、诱惑性与人性弱点的博弈。一方面是调控制主体的原因，比如信息公开制度主要是依靠调控主体的自律，强调其主动将自身的相关信息予以公布尽可能地减少“信息不对称”， （信息不对称是由于委托代理过程中信息相对于对应的双方之间不做对称分布，委托人对代理人的行为难以观察到更不容易控制，难以有准确的信息收集和反馈形成信息不对称。）它会导致政治委托人的信息缺失，给政治代理人道德风险的产生以生存的基础和条件，出现代理风险，政府利用信息优势损害公众的利益，为追求自身利益最大化提供了可能性，又为政府蒙蔽公众逃避行政监督提供了可能性。它还会产生两个害处一为权力寻租有了空间，二为委托人的组织形式是松散的难以对代理人是否遵守诚信形成有效制约力量。这两种情况都可能使政府背弃公众利益。[4]因此让政府和公众在信息处于严重不对称状态，权力滥用、钱权交易、官商勾结就会大势泛滥，扩大公众知情权是最好的阳光防腐剂。另一方面是受控对象的原因：比如上文提及的三种调控行为：强制调控制行为是政府凭借权力优势强行执行的一种行政命令，但存在着“国家有政策，国民有对策”的问题[5]（P14）也就是我们通常所说的“上有政策，下有对策”、“有令不行，有禁不止”等问题。强制性行为因经济主体按市场规律，追求最大经济利益而效力减弱。奖酬性和舆论性调控行为，因自身没有强制力，经济主体是否接受这一行为完全取决是否有利可图。哈耶克在《致命的自负》中提及的“哪里没有财产，哪里就没有正义”，这也就是小集团利益基础上的“自然道德”。 [page]
四、宏观调控法的价值定位
所谓秩序就是个体在其劳动分工中行为与其他个体的协调关系，“人类合作秩序的不断扩展，一方面要求不断创新，从而要求行为规范的灵活性，另一方面有要求不断破除小集团利益基础上的‘自然道德'，保证大范围合作的制度是法治，如何在各个局部范围内的相互责任感和在整体范围内对共同的抽象法律的尊重之间维持个人创新和创新活动的平衡，是一种艺术，而艺术只能通过长期实践去把握，没有人能够靠读书或单纯模仿别人而掌握艺术”。[4]（P139-140）宏观调控法的价值定位其实也可以比喻为秩序与利益价值的这种博弈艺术，这种博弈艺术至少需要解决三个层面的潜在问题：
其一，行使宏观调控权的原则定位，比例原则调控要求受损对象在较小范围并应有相应补偿机制进行补救[6]（P123-125）；诚信原则调控要求有效法律制度供给确保政府诚信调控，比如一系列的制度设计（信息公开制度、问责交代制度、诚信违法示警制度、司法审查制度）[7]；情势变更原则调控很有可能突破原来的“调控预期”，即对国家与国民之间的“调控契约”作出调整，以真正在实质上保护相关主体的利益。如良性违宪、良性违法事实状态的存在；独立调控性原则要求将宏观调控权与一般的行政权有所区别，它的存在不是行政权膨胀的结果，因其产生基础、实施手段、行权目标等都与传统的行政权不尽相同，是一种新型的权力，它调控的是公私之间和公私交融的空间，而不是行政法、宪法调整的国家空间。
其二，建立市场经济条件下的利益均衡机制。市场依据市场规制法调整，再分配则是宏观调控的重任，相对均衡的利益格局的形成，是实现经济持续增长的不可缺少的基础。宏观调控的决策和执行过程就是进行利益权衡博弈的过程，当宏观调控不能主导一切的时候，对利益博弈的几种非常态手段：暗中较劲、公开博弈、借民众要挟政府等决不可等闲视之，因为这是一个危险的信号，一方面是利益主体的发育相当不均衡，另一方面是利益博弈是在缺乏有关博弈系统规则的不公平背景下进行的。博弈发展成掠夺是十分可怕的，就中国目前的情形而言要迫切关注：GDP上升但“繁荣而不富裕”、悬殊的贫富差异、城乡滞后与城乡断裂、增加就业和健全社会保障问题。
其三，制度之外的反思。美国社会学家格兰诺维特论证了经济活动不是在真空里进行的，而是嵌入社会结构中，或是社会关系网络。学者孙立平将其扩展为另外一种表述，“任何经济制度都是嵌入在社会的基础上的，没有一个好的社会，再完善的市场经济，也很难运作”[8]（P7）。因为经济制度本身是中性的，它的有效实施要有成熟的社会与之匹配，而社会不是空的、静态的，利益基础上形成的不同的利益群体能有序主张和行使自己的权利，宏观调控法秉承对利益整合和社会整合的协调重任，需要一系列协调的、配套的制度作为支撑，比如市场经济本身的完善、经济和社会生活法治的健全，才能使宏观调控权的行使取得更好的效益。
四、结语
经济法追求实质公平正义的理念就是要摒除传统形式正义的弊端，尊重消费者权益、保护纳税人和投资者等经济弱势群体权利，协调政府公共权力与个人基本人权，平衡公共利益与个人利益关系，围绕着人的全面发展推动社会整体经济利益的实现，最终促进全人类的发展与进步。经济法中的宏观调控法更是旨在推动国家在维护市场经济及其竞争秩序中的积极能动作用，维护人的实质公平，通过良好经济秩序的构建促进社会整体经济利益的实现。我国目前面临的宏观调控法的制度供给不足，及权力配置方面也缺少明确的法律规定，在宏观调控权的权限不够明晰的情况下，越权、弃权、争权、滥权等情况时有发生，在一定程度上影响宏观调控权的实施，从而影响宏观调控的具体效果。本文试图从宏观调控法的秩序价值和利益价值的冲突和如何定位视角对这种事实状态的存在进行了一些肤浅的反思。 [page]
【作者简介】
赵大华，中南财经政法大学。
【注释】
[1]漆多俊.宏观调控法研究[M].
北京：中国方正出版社，2002.
[2]刘大洪，廖建求.论市场规制法的价值[J].中国法学，2004，（2）.
[3]汪丁丁.哈耶克“扩张秩序论”思想初论[A].经济民主与经济自由公共论丛[C].北京：生活•读书•新知三联书店，1997.
[4]马国清，陈淑芳.政府诚信问题的经济学思考[J].统计与决策，2005，（10下）.
[5]胡代光.西方经济学说的演变及其影响[M].北京：北京大学出版社，1998.
[6]谢世宪.论公法上之比例原则[A].于城仲模主编.行政法之一般法律原则[C].台北：三民书局，1994.
[7]刘大洪，殷继国.宏观调控中政府诚信行为探析[J].广东商学院学报，2004，（6）.
[8]孙立平.守卫底线[M].北京：社会科学文献出版社，2007.
