时至今日，行政赔偿作为国家赔偿的一种已经不再被大众所陌生，它已经成为我们普通民众合法权益受到强势国家行政机关的违法行为侵害，并因此受到了财产损失时，可以依法获得赔偿的救济方式。然而我们也知道，虽然这种赔偿在法律上有了依据，得到法律保障，但是因为各种因素作祟，它在发挥作用时，总是不尽人意。那么针对各种细节问题，我们需要尽力寻找有效的解决的办法。目前我国的行政赔偿上，国家机关负赔偿责任，公务员负追偿责任。而在许多国家，由于存在民事赔偿与国家赔偿之分，因此解决公务员行为造成的损害也出现了几种途径：一是要求公务员个人负赔偿之责；二是要求国家与公务员负连带责任；三是国家负赔偿责任，公务员对受害人负责。①那么不同与我国的单一由国家赔偿的别的国家的双重赔偿责任制具体如何呢？

一、

也许这在中国是无法想象的，但是这在其他国家是确确实实存在的。当然任何一种制度的建立和运行，和这个国家的历史背景，社会发展状况等因素是相关的。比如美国，一直没有让行政机关承担行政赔偿责任的习惯，最经常采用的方式就是直接让公务员作为行政赔偿诉讼的被告。这种传统一直沿用到二战结束《联邦侵权赔偿法》的出台，才可以在行政诉讼中要求行政行为的作出机关承担赔偿责任。并且这种行政机关和公务员都可以在行政诉讼中承担赔偿责任是可供行政相对方也就是原告所选择的。当然两者承担责任时，有些部分是专有的。比如有些只能归行政机关承担，有些则只能由公务员承担。这种行政赔偿责任的双重司法救济方式，在美国运行起来也有着不少变革的历程，两种承担方式的磨合使这种制度逐渐走向自我良好。这也并不只是美国所特有的，别的国家也有采用，比如法国采用的是或者国家承担赔偿责任，或者由公务员承担赔偿责任，但是国家对公务员没有追偿权。当然公务员的过错如果系公务过错和本人过错的混合则另当别论。我国的台湾地区采用的是两者承担连带责任。甚至有些国家（墨西哥）公务员对其因公务过错儿给公民、法人或者其他组织造成的损害承担主要赔偿责任。①当然这不太符合目前法治发展的趋势，随着经济发展、民主法制建设完善，原先的“国家绝对主权思想”、“国家不能受过”的理论彻底动摇，从受害人利益出发，国家在法律上已经可以作为赔偿主体出现。当然在这些国家各有特色的双重赔偿责任承担责任上，有一些共同的特点。比如，公务员个人承担赔偿责任要求公务员行为与公务无关，即使有关，也以公务员有故意、恶意为条件。在执行公务中，无任何过错或只有轻微过失而无故意的，个人一般不负赔偿之责。这样，对公务员作为自然人的纯个人行为；犯罪行为；公务执行中的个人过错行为，受害人一般依以民法请求公务员个人负赔偿责任。一般不得依以国家赔偿法向国家请求赔偿。任何事物都具有两面性，我们不能崇拜外国的月亮，而且要看到我们国家的这种制度很有可能是顺应国家赔偿趋势的产物，但是也要看到这种制度在外国运行过程总也有有利的一面，而这些也许对我国有借鉴意义。[page]

二、

首先，我们来看它的有利方面：第一，有利于公务员责任意识的提高：这是这个制度最直接的效果。首先公务员有很大的可能出现在被告席上，这在诉讼地位上由证人到被告的转变，无形之中已经给公务员施加了法律上的约束力，法律的权威观念很明显就能在公务员心中形成。而且这种地位上的转变，使相对人对犯错一方有比较清楚的认识，公务员因此就要直接面对相对人的指责和诉求。其次，法庭公正的判决，是公务员有可能直接承担赔偿责任，可以加强对自己错误行政的意识，在直接面对受侵害方时，有责任感。

第二，可以减少行政侵权现象的发生率：应区别公务员公务过错和本人过错所应担负的赔偿责任，对于因公务员本人过错而造成的损害应规定直接的损害赔偿制度，以防止某些官僚主义以交学费为名，肆意侵犯公民合法权益。②我们知道任何一个国家的法律基本上从形式上看都是公正合理的，现在已经不再是希特勒式的纳粹法律，也不是古代不能开诚布公衷心维护皇权至上的法律，现在的法律即便是资本主义国家的法律，都是宣扬民主法治、平等自由的。然而行政侵权的现象还是屡禁不止，这其中与行政执法人员素质较低，法治意识薄弱，仍然认为自己就是法律，认为自己就是旧时的官吏，没有公仆意识这些错误思想有很大关联。如果我们能在诉讼中要求其直接承担赔偿责任，责任能够切实的落实在相关责任人身上，那么纯粹处于公务员个人重大故意或者过失的行政违法行为的案件就会减少发生的机率。

第三，避免责任承担不落实：在现实情况下，很多行政机关承担了行政赔偿责任以后，往往因为某些因素不再追究具体责任人的责任，除非在社会上有严重的影响，在新闻媒体上曝光过。这些因素比如，具体责任人是行政机关的负责人，具体责任人通过内部途径跟追究责任的人或者机构达到某种共识等等。而这些情况在行政相对人看来将会极大影响对行政机关的信任，也影响行政机关公开透明执法的形象。而相关责任人轻易就能逃脱法律的制裁，也不利于法律所追求的正义的实现。这样，需要追偿的行政赔偿责任其实根本落实不到具体责任人身上。

第四，可以防止行政腐败：这是这种责任追究制度一个深层的效果。比如，我们刚才提到的责任承担不落实的情况中可能是因为具体责任人通过内部途径跟追究责任的人或者机构达到某种共识。那么这种内部途径究竟是什么是令人遐思的。但不论是什么，如果是不能正常公开的，那么就是有可能是不正当的，其实我们也可以想到，这很有腐败的嫌疑。真正的责任人，因为行政机关的外部庇护，脱离在法律制约之外，腐败成为一种“黑幕”里的责任逃避方式，那么腐败的成本和风险远远小于勇敢的承担起被追偿的责任。而且就算案情暴露，相关责任人，也可以在对行政机关的首先审查里获得周旋的时间，甚至可以暗箱操作影响案件的审理。而且随着近年来反腐败斗争的深入，一些串案、窝案、团伙案被陆续挖了出来……整体性腐败令人瞠目结舌。①违法的行政错作，而相关公务员不承担赔偿责任，使行政腐败理所当然将会被某些公职人员所采用。[page]

第五，可以弥补追偿责任的不完善。由于目前人们对行政追偿制度研究不够深入，立法又不成熟，表现在我国现行《国家赔偿法》上，只有原则性规定，没有任何程序上的立法保障。这也造成该项制度形同虚设；在法律实践中，几乎从未有过对公务员进行追偿的判例。其结果是，在财产责任意义上，我国的行政赔偿责任实际上纯粹的国家责任，国家的利益受到了损害，同时也放纵了公务员的行政恣意。②这样带来的社会负面效益更恶劣。虽然公务员个人赔偿责任被国家责任所吸收的趋势并不排斥追偿权的存在，即大多数国家对有故意或过失的公务员享有追偿权，但在实践中，执行这种权力更多是一种纪律手段，而不是赔偿费的追偿。③那么追偿也就没有了“偿”的意义。

三、

其次，这种制度当然不是完美的，也存在这不少缺陷。第一，行政主体承担责任原则的冲突：我们知道在诉讼上针对不同案件类型，有不同的法律责任原则适用。公务员不能成为行政赔偿责任的主体，这是从外部行政关系这一角度而言的；但在内部行政关系中，公务员还是可以作为责任主体存在的，如行政处分，公务员承担的是内部行政责任。在公务员承担行政赔偿责任上这个问题上，各国采用的体例不同，比如法国就明显的将公务员和行政机关承担的责任分别划归为民事赔偿责任和行政赔偿责任两种，分别由普通法院适用私法规则和行政法院适用公法规则受理管辖，这是很特殊的。而在我国没有行政法院，虽然很多学者一直强调要求设立一个独立的行政司法机构，但是处于司法体系完整和司法成本等很多因素的考虑，一直都没有付诸实施。如若依照目前的司法系统，对行政赔偿案件中公务员应被追偿的案件采用法院直接审查病判决尤其直接承担的话，司法系统就要一改惯例，在两种责任都存在的情况下，司法救济就显得心有余而力不足，司法审查的成本也必然加大。

第二，适用范围上的易混乱，需要与行政机关承担责任相配合：这也是所有采用这种双重责任承担方式国家的一个困扰，因为在具体案件中，公务员和行政机关往往对侵害相对方合法权益的行为都有责任，这时如何使用责任承担就是一个难题。区分国家责任与官员个人责任是一个十分复杂的问题，成为传统民法与现代国家赔偿法经常发生冲突的焦点，特别在公务概念变换更迭的今天，要分清个人行为与公务行为是件十分困难的事。理论上的纷争也反映到实践中，法院在判断哪些是公务行为，使用国家赔偿，哪些又是个人行为，适用民事侵权赔偿方面绞尽脑汁，受害人受到侵害后因不能确定其性质而投诉无门，即使是由公务员个人所负的赔偿责任，因个人财力有限，受害人也很难得到圆满的赔偿。如果我们把它同时归属于一个法院管辖，那么法院就会对两种不同的被告在一个法庭上同时处理，这就会带来很多的负面效应。比如双方责任的推委或者一方对责任的独揽。这时就需要行政机关的正常配合。[page]

第三，公务员承担责任的界限也许会让幕后人逃脱法网：我们也知道，在很多情况下，具体操作的公务员可能因过错导致相对方合法权益损害，但是往往这种过错不是直接来源于自己，有时反而是情非得以，比如时来自上级命令，或者上级的暗示等。那么这样公务员在更高的权利者面前就有可能迫于威慑而采取错误的执法行为，如果法院在审查中，仅仅审查直接执法公务员的责任，那么幕后的黑手反而能在借刀杀人之后逍遥法外。在英国为了避免这样的情况发生，它们规定下级如果认为上级的指令违法或者不当可以不予听从，但是自己必须对自己的行为全权负责。然而这也不能完全解决这种隐忧，上下级之间的关系往往不是简单的服从或者监督而已，很大程度上，下级都会依照上级的命令行事，这其中是否有难言之隐恐怕也难免。

第四，公务员可能没有能力负担全部赔偿责任，而且此时相对方权益应该如何保障：这个问题就更现实，公务员作为一个个体，相对于行政机关而言，在财力物力上都是很微弱的，如果相对方本来可以通过向行政机关获得全额的赔偿，然而在向公务员求偿时很有可能就只能部分甚至得不到赔偿，这时是否符合行政赔偿制度设立的目的主要是为了保障行政相对人的权益？这对于行政相对方而言，这个制度在操作上也许就是不得民心的。就方便受害人获得赔偿而言，先向国家请求赔偿显然有利……不存在机关无力支付的问题。就国家机关工作效率和保护公务员积极性而言，如要求受害人对有个人过错的公务员请求赔偿，国家不负连带责任，责容易挫伤公务员工作热情，使其陷于频繁诉讼，患得患失，畏缩不前，反而影响其工作，有害于整个社会利益。①（这个马怀德老师的观点，是站在公务过错的角度分析的，此时看应该由国家机关负担赔偿责任，而不是找替罪羔羊。但是如果是因为公务过错之外的原因，那么他的违法作为或这部作为应该让其承担赔偿责任，他不依法履行其职务，反而用来胡作非为，本就应该认真反省，如果认识仍然错误就离职不干，无需还要考虑他工作的积极性和热情，如果这个时候顾全它们的面子，他们以后还会有的是继续违法执法的热诚。）

第五，世界司法救济趋势也是如此：公务员在行政诉讼中直接承担赔偿责任已经纷纷被各国取缔。1961年美国“联邦侵权赔偿法的修正案规定，对于因政府雇员驾驶机动车导致的赔偿中，被诉人只能是政府而不是雇员。在过去几届国会中，以提出了若干法案，对于全部违反宪法的侵权案件由政府代替官员承担责任。1979年3月的国会中，肯尼迪参议员提出取消官员个人赔偿责任，由国家代替赔偿，并用纪律处分取代对官员个人的追偿。②法国行政法院对公务员哥人承担赔偿责任也日趋反对，把绝大多数公务员侵权行为归结为公务过错，拓宽了公务过错的内涵和外延，凡与公务有瓜葛的过错，均可视为公务过错，造成损害的赔偿责任均有公务部分承担。实践中，公务员个人承担赔偿责任的情况日趋减少。③[page]

四、

在我国，行政机关或行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。行政机关赔偿损失以后，应当责全有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。即我国行政诉讼法实行的是谁的过错谁负责……由行政机关承担的赔偿责任，行政机关保留对有关责任人员的追偿权。①针对不同的侵权可以分别采用不同的救济方式，首先与公务完全无关的公务员个人侵权行为，受害人对此类行为无国家赔偿请求权，只能通过民法向公务员个人请求赔偿。即对公务员个人行为受害人有权向公务员个人提起诉讼请求赔偿。其次，在国家机关及工作人员各类执行职务过程中的侵权行为中，公务员在执行职务中有故意恶意或者重大过失。受害人既可以向公务员个人请求民事赔偿，也可以向国家请求赔偿。司法机关不得排斥受害人的选择诉权。或者也可以采用针对公务员提起行政赔偿诉讼。公务员背后的行政机关对无法赔偿的部分代以赔偿，那么日后可以在追偿，总之应该使有错的公务员走向诉讼的被告席，正面面对自己的过错带来的法律后果。最后，如果是国家机关及公务员的纯公务行为，造成相对方合法权益损害的，均由国家负责赔偿。受害人不得向公务员个人请求赔偿。②然而，其中第二种情况，我国依然是采用的仅向国家申请赔偿，而公务员无需负直接赔偿责任。《行政诉讼法》第67条规定公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成侵害的，有权请求赔偿。第68条规定行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。《国家赔偿法》第二条规定国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人由依照本法取得国家赔偿的权利。具体行政行为也就是公务行为，那么公务员在做出具体行政行为时由个人的故意或者重大过失导致相对方权益受损就没有明确的法律依据承担赔偿责任。如果不是具体行政行为，这时依照行政诉讼法才可以要求公务员直接赔偿。

当然自己学识的有限，思维的凌乱，我无法确定的说这种制度是否可以在中国适用，只把它作一下简单的介绍，然后再简单的利弊分析，我们如果能趋利避害，让有益的制度适宜中国现状的制度正常采用，也许就能在法治的进程中减少一份阻力，增加一点动力。[page]

①马怀德：《国家赔偿责任与公务员赔偿责任》，《中外法学》，1944年第3期，第5-9页。

①参考曾繁正等编译《西方主要国家行政法行政诉讼法》，1998年版。

②李晓明、莫纪宏：《公务员公务过错赔偿责任比较研究》，《青年论坛》，第12-13页。

① 金鑫、徐晓萍编著：《2002年中国问题报告》，浦东电子出版社，第25页。

②王世涛：《行政追偿中公务员责任的解析》，《行政论坛》，2001年第7期，第38-41页。

③《国家比较法百科全书》，第4卷，第97页。