行政赔偿范围探析
导读：
行政赔偿作为国家赔偿制度的一个重要方面，不仅和我们日常生活息息相关，并且它更有效的使宪法的有关规定得到落实，有助于进一步保障公民的人身权利和财产权利，有助于促进国家机关及其工作人员的岗位责任制的完善和依法行使职权。但是应该看到我国的行政赔偿制度还仅仅处在初级阶段，为了促进对行政赔偿制度的理解、应用和发展，在这里，笔者着重对行政赔偿范围进行探析。
行政赔偿范围可以说是决定整个行政赔偿的结构和基本框架的问题。行政赔偿范围这个法律概念可以在二个层次意义上使用。一是指导致行政赔偿责任的原因行为的范围，或者说，行政赔偿责任应当界定在哪些事项上；二是指赔偿损失的程度，即是仅赔偿直接损失，是否包括间接损失、精神损害等。从我国国家赔偿法目前的立法状况上看，是在第一层次意义上使用行政赔偿范围这个法律概念。我国《国家赔偿法》也在第二章中拿出一节逐项列出行政赔偿范围，但无论是对行政赔偿范围的理解，还是对行政赔偿范围内容的界定上，我国的行政赔偿都有些范围太过窄小，而综看世界潮流的发展，扩大行政赔偿范围已是国家赔偿法不容回避的选择。在这里，我对理论界比较热点的几个问题进行逐一的探讨。
(一） 将其他抽象行政行为纳入行政赔偿范围
对抽象行政行为能否赔偿，一直存在争议，我认为，应当将行政立法以外的其他抽象行政行为纳入行政赔偿之内。
1、在现代社会，以抽象行政行为的形式侵害公民财产权的案件并不少见，例如，国家赔偿法第4条第（3）项规定的违法征收财物，摊派费用的行为就常表现为其他抽象行为，通常是县、乡政府发布公告，要求征收费用或强制捐献。如果将抽象行政行为排除在赔偿诉讼之外，那么对于因这种不合理的抽象行政行为导致的公民、法人和其他组织财产权的损害就不能得到赔偿，就可能出现行政机关借此规避法律，采用抽象行政行为实施违法的现象。
2、应当注意的是，列入行政赔偿诉讼是的抽象行政行为是除行政立法以外的其他抽象行政行为。对于行政立法，即有立法权的机关依照法定程序制定颂布的行政法规、规章不在行政赔偿范围之内。因为我国法律并没有赋予法院对行政立法行为的司法审查权，而大多数国家也都将行政立法行为排除在行政赔偿范围外。除行政立法以外的其他抽象行政行为并不是严格意义上的行政立法，而属于行政机关行使职权行为，其除了在适用对象上比具体行政行为广外，其他性质均与具体行政行为无异。由于它不是行政立法活动，在实践中一般没有多少具体的法律法规对这种行为的程序、权限等作出严格规定，因此，容易导致滥用而侵犯相对人的合法权益。为切实保障相对一方的合法权益，监督政府活动，将其他抽象行政行为造成的损害纳入国家赔偿范围是非常有必要的。[page]
3、从与行政复议法的关系上说。我国行政复议法第七条明确规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的规定不合法，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请，既对于抽象行政行为可以要求行政复议机关予以审查。第二十九条规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿。依此规定，如果不将其他抽象行政行为纳入行政赔偿的范围，那么审查后对于不合法的这种抽象行政行为，当事人将无法依据国家赔偿法要求赔偿，那么这种审查是否会等于虚设呢？这也向我们提出应当将其他抽象行政行为纳入行政赔偿范围内，对行政机关确认不合法的抽象行政行为给予赔偿，这样就将行政赔偿与行政复议保持一致，使公民的合法权益得到维护。
（二）将公有公共设施致害列入赔偿范围
公有公共设施是指由行政机关或其特许的公务法人设置或管理，供公众使用的设施，包括公路、铁路、桥梁、堤防、下水道、车站、机场等。公有公共设施致害是指由于公有公共设施在设置或管理方面存在瑕疵，缺乏通常应具有的安全性，致使使用者人身和财产受到损害。对公有公共设施致害赔偿的具体途径，各国做法不一，但通常情况下，各国均将公有公共设施致害的赔偿纳入国家赔偿的范围。如日本、韩国国家赔偿法都有规定"因道路、河川或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致使他人受损害时，国家或公共团体对此应负赔偿责任"。而我国制定国家赔偿法时却认为这类赔偿不纳入国家赔偿范围，主张受害人依民法通则或有关特别法向负责管理的企业、事业单位请求赔偿或通过保险渠道解决。可是从公有公共设施致害损害的特点和性质看，我国的做法并不具有说明力。
1、对于公有公共设施，如公路、铁路、桥梁等，其所有者是国家，因国家不可能也没必要亲自管理所有的公有公共设施，因此，很多设施以特许、合同或委托的形式交给由具备资格和能力的企业、事业单位或其他组织管理、维护。从两方关系来看，国家是公有公共设施的所有者，而设置管理者只是被委托人，因而最终的赔偿责任应由所有者即国家承担。
2、国家作为现代社会的管理者，其职责不仅包括行政权利，如行政处罚、行政许可等，还包括行政义务，如提供公有公共设施和对其进行维护、管理，而公民也有利用国家提供的公有公共设施的权利。如果行政机关怠于履行这种义务或末尽合理注意义务，给利用者造成损害的，国家就应当承担赔偿责任。对于现在屡屡出现的豆腐渣工程，例如，四川彩虹桥垮塌案，从表面上看并无违反职权之现象，但国家对这种通过行政合同承包出去的公有公共设施工程有监督、维护、管理并保障其安全性的义务，并可以通过行政行为如检查、监督等，确保该公有公共设施的合理性和使用性。因此，对于公有公共设施因设置或管理上的缺陷致害应由国家赔偿。这也能使受害者获得更为有利的赔偿，维护受害者的权利，至于国家承担赔偿责任后，可以依照法律规定向有关当事人追偿。如日本国家赔偿法第二条在（1）项阐述国家对公有公共设施有赔偿责任时，（2）项明确规定，如就损害之原因，别有应负责任之人时，国家或公共团体，对之有求偿权。[page]
2、从维护受害人权利出发，如果适用民法通则，一方面，在此类民事侵权纠纷中，有些情况下被告可以举出无过错的证据以免除责任，那么原告将处于被动地位。但如果将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围并确立无过错责任或危险责任原则，那么被告不能主张无过错而免除赔偿责任，只要存在违法侵权事实，就必须承担责任。这对公有公共设施受害者获得赔偿极为有利。另一方面向设置管理者索赔，很可能因设置管理者财力有限而使赔偿判决成为一纸空文，但国家赔偿的经费由国库列支，这一强大后盾使公民的损害赔偿权落到实处。
（三） 精神损害赔偿
不久前陕西麻旦旦一案引起轰动，主要是因为：这位被派出所的干警带走审讯长达23小时，又以"嫖娼"行为受到行政处罚的清白少女，身心受到的侵害令人发指，而最后法院的判决中，除了被告支付医疗费、误工损失之外，原告得到的赔偿金，只有74.66元。难道少女的尊严只有74.66元吗？麻旦旦一案，凸显了出来的是国家赔偿法中所隐含的深层次难题。根据《国家赔偿法》的规定，国家以赔偿金的方式支付赔偿。侵犯人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算(国家统计局此前公布2000年度全国在岗职工日平均工资是37.33元，麻旦旦被限制人身自由23小时，虽然不满一整天，但横跨两天，因此按两天赔偿，共74.66元)。依照这一规定，法院在这起国家行政赔偿案件中所作的判决并无不妥。因为法律要求给予麻旦旦的，法院在判决时都予以满足。对法律没有规定的赔偿事项，法院也不能予以支持。至于该事件给麻旦旦及其家人造成的精神损失赔偿问题，由于现行的国家赔偿法只认定人身、财产伤害，对精神伤害不予认定，麻旦旦及其家人无法可依，似乎只能自己认了，但这于法于理公平吗，人人都说"法网恢恢，疏而不漏"，可为什么在"处女嫖娼案"中，对狂妄而嚣张的被告，法律却表现得如此宽宏大量？这应该引起我们对现行国家赔偿法有关规定的注意和重视。
最高人民法院在2001年正式做出了关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释，为在民事领域侵权造成的精神损害进行赔偿确立了法律依据，对于因人格权利如，生命权、健康权、身体权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、人格尊严权、人身自由权等遭受的非法侵害可以向法院要求精神损害赔偿。并对赔偿方式和赔偿金额的确定做出了规定。与民法上的日益完善相比，我国行政赔偿却与现实产生了差距，一方面，因行政行为侵权而给相对人造成精神损害的事件不断加大，在麻旦旦之后，现在河南、江苏、山东已经相继出现了第二个、第三个，甚至更多的麻旦旦，另一方面，在国家赔偿中对精神损害的规定却是苍白无力。[page]
从我国国家赔偿法的角度上来说，精神损害赔偿并不在国家行政损害赔偿范围内，只是简单在第五章第30条中有"造成受害人名誉权、荣誉权受到损害的，应当在侵权行为影响的范围内为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉"。我认为在人格权极为重视的今天，应当加大精神损害赔偿力度，将其以合理的方式纳入行政赔偿范围内。
对公民人身权受损后，应获得精神赔偿是对之的尊重。这是二战以来法治发展进步的标志。如行使行政拘留等强制措施，除了会对公民的人身权造成严重侵害以外，还会对公民造成极大的精神损害，严重者甚至导致精神分裂。特别目前在我国，有关机关采取上述措施一般都公开进行，违法采取上述措施，不仅给受害人造成沉重的心理负担和精神痛苦，而且也会妨碍受害人进行正常的工作、交友和家庭生活。而我国国家赔偿法仅仅规定消除影响，恢复名誉，赔礼道歉显然是不足以弥补这种沉重的精神损害。目前，我国民法已经建立起相对完善的精神损害赔偿体系，并且在无数案例中得到了支持。我国的国家赔偿法可以借鉴民法的相关规定，在行政赔偿方面也加大精神赔偿力度，扩展赔偿方式，将金钱赔偿纳入精神赔偿的方式中，一方面"借物质之手段达精神之目的"，可使受害人感到慰藉并可在其他方面得到精神上的享受而逐渐忘却其痛苦；另一方面，也可督促行政机关及其工作人员对行政相对人权利之尊重。
以上是我对行政赔偿范围问题进行的探讨和分析，可能有个人的片面看法，在这里与大家共同探析，在学习中进步。行政赔偿制度是一个庞大的系统工程，又与我们的现实生活息息相关，随着我国经济的发展，民主的完善，法制的健全，相信行政赔偿制度会有更大的发展
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