关于保护证券投资者权益的七大建议
导读：
到今年，中国证券市场已经创立20周年了。在我们为成功解决股权分置问题，推动创业板开板、股指期货上市，深化新股发行体制改革感到欣慰之余，也很有必要对投资者权益保护问题加以总结，并进一步完善措施，提升投资者权益保护的水平。
在中国证监会官方网站的首页，醒目的挂着“保护投资者利益是我们工作的重中之重”的经典口号。这一被世界各国监管者所一致遵循的价值观，在中国证券市场则有着特殊的意味。由于中国经济社会处于转轨阶段，证券市场具有鲜明的“新兴加转轨”特征：投资者结构与发达市场不同，中小投资者比例大;上市公司股权结构也与发达市场不同，国有股权比例较大;资本市场文化的普及范围和人们的认知深度都远逊于发达市场;机构投资者行为模式单一、趋同，等等。所有这些特征，都影响和决定着投资者权益保护的整体水平。
从1990年证券市场创立至今，监管部门和社会各界在投资者保护方面做了大量工作。包括完善相关立法，建立市场规则体系，加强执法力度，及时发现和及时化解市场风险，有序解决历史遗留问题，加快市场化改革，发挥媒体监督职能，发挥民间组织的调解职能等等。其中，具有标志性意义的事件是2005年5月成立中国证券投资者保护基金公司。该基金的成立，结束了我国没有专门的市场化的机构承担证券机构破产风险成本的历史，对化解因证券公司清盘导致的投资者权益风险发挥了重要作用。
按照中国证券投资者保护基金公司的章程，其经营范围包括监测证券公司风险;参与证券公司风险处置工作;在证券公司被撤消、关闭和破产或被证监会采取行政接管、托管经营等强制性监管措施时，按照国家有关政策规定对债权人予以偿付;组织、参与被撤消、关闭或破产证券公司的清算工作等等。可见，该公司的成立，主要是将证券公司退出市场由过去“国家买单”改为“市场运作”，促进证券公司风险防范和处置的长效机制的形成。就是说，证券投资者保护基金并不是将所有涉及投资者保护的事项都承担下来。从公司章程看，也没有这样的表述。
值得肯定的，证券投资者保护基金也主动在加强市场监测、强化投资者服务、评估投资者保护状况三方面做了大量积极探索。比如，成立投资者调查中心、呼叫中心和教育中心;按月编制投资者信心指数;建立针对证券公司、上市公司两大市场主体的投资者保护状况评价系统，进行等级评估;建设证券公司客户资金监控系统;参与开发服务普通投资者的更加便捷、规范、全面的信息查阅平台，等等。[page]
我认为，这些尝试和努力会对保护投资者合法权益发挥积极作用;不过，如果不在全社会范围进行立体化的制度设计和实施立体化的执行，单靠证券投资者保护基金这一家特定的机构的努力，是无法真正兑现保护投资者权益这一庄严承诺的。为此，提出以下建议：
一、出台《证券投资者保护条例》。
广大投资者作为证券市场的“买方”，是确保市场体系活力延续的重要“一极”。应当把维护投资者合法利益作为一项基础性制度来抓。只有不断地从制度上加强对广大投资者特别是中小投资者权益的保护，才能够确保市场基础持续夯实，确保市场长期健康发展。
在《民法通则》和《证券法》、《公司法》的法律框架之下，《证券投资者保护条例》应根据中国证券市场的实际情况，对证券投资者依法享有的权益、可能受到的权益侵害的情形、维权和诉讼渠道、争议和诉讼管辖机构等，做出强制性法律规定，从法律上明确投资者保护的地位。
《条例》应与仲裁法、民事诉讼法、刑法等相互衔接，从而形成更加清晰和有效的证券投资者保护法律法规体系。
二、设立专门的公益性证券投资者维权机构。
目前，中国证券投资者保护基金公司定位为“非盈利性企业法人”、“国有独资金融机构”，主要任务是处理因证券公司退出所形成的投资者权益保护事宜。虽然保护基金自身已经在尝试拓展投资者保护的业务范围，但其金融机构的定位，必然对这种尝试形成约束。
为此，有必要设立专门的民间组织性质的机构，充当投资者特别是中小投资者的“代言人”。在投资者权益遭遇各类侵害时，由该机构“代言”，为投资者提供法律援助。该机构应在民政部注册，名称可以叫“中国证券投资者协会”。
根据中国国情和证券市场的实际，“中国证券投资者协会”应在中国证监会的指导下开展工作。如此，就形成了协会管维权、基金管资金的格局。
三、 进一步强化证券市场信息披露监管。
[page]由于我国股权文化发育尚不够充分，作为“买方”的投资者还不
能够充分地发挥“买方约束”职能，作为“卖方”的上市公司相对占据优势。通过加强信息披露监管，有助于保护投资者知情权，并进而促进市场价格发现机制的完善。
当前，加强上市公司信息披露监管，重点应放在信息披露的持续性和针对性上。对于可能涉及投资者买卖决策的信息，务须加大强制披露的力度。还应针对上市公司回答投资者询问机制的缺失，完善监管措施。
与此同时，通过加强证券公司、基金公司等主要机构投资者的信息披露监管，促进诚信交易文化的生成，减少因机构投资者违法违规导致的市场震荡。
四、改革上市公司独立董事制度。
建立上市公司独立董事制度的初衷，是促使董事会秉持为全体股东负责的态度进行公司决策;独立董事不代表大股东的利益，而是为中小股东说话。但这一制度多年的运行情况令人失望，很多独立董事沦为“花瓶”，有的甚至成为大股东侵害小股东利益的“帮凶”。
为此，建议对独立董事制度进行改革，实施委派制。即上市公司独立董事由外部维权机构委派，而非由上市公司方面聘用。同时，制定独立董事诚信档案，公之于众，并对不尽职的独立董事实行问责。
五、整顿媒体秩序，规范证券市场信息传播。
保护投资者权益还需要净化媒体传播环境，让真实的信息得以传播，让虚假的、涉嫌欺诈性的信息传播走投无路。客观地说，目前投资者不但要承受类似“股评黑嘴”一类的信息侵害，还要承受“政策误读”一类的信息侵害，也要承受财经媒体“误报”、“偏报”一类的信息侵害。
以上三大方面的信息侵害，是投资者难以规避的，也是维权机构无力解决的。亟待国家有关部门对媒体传播秩序进行整顿和规范。
六、协调执法机制，加大证券执法力度。
目前，我国证券市场执法体系已比较健全：形成了多方位的线索发现机制;交易所、派出机构、会机关间建立了三位一体的协作机制;公安部与证券监管部门建立了证券执法协作机制，实现了行政执法和刑事执法的有效合作。[page]
需要在此基础上进一步加强执法协调，加大执法力度，提高执法效能。其中，特别需要在内幕交易、利益输送、价格操纵三大方面完善司法解释、处罚细则，扩大执法威慑覆盖面，丰富执法手段，加大查处力度。
七、投入人力物力，加大证券市场文化建设。
投资者权益保护与股权文化、资本市场文化的发育发展密切相关。投资者特别是中小投资者如何认识自己的权益边界，机构投资者以及中介服务机构如何定位自己在投资者权益保护框架内的责任义务，监管机构如何在“远离市场”的前提下保护投资者权益，民间组织如何独立的为投资者维权，都最终取决于股权文化和资本市场文化的发育程度。反过来，这些市场主体的认识水平和行为模式也是资本市场文化是否进步的表现。
为了提高投资者权益保护的水平，减少各市场参与者之间不必要的摩擦和耗损，亟待在资本市场文化建设上下大力气，求大进步。建议由中国证监会会同其他政府部门，制定资本市场文化建设的规划，投入资金和人力，在资本市场理论、发展路径、市场主体行为模式等方面展开研究;通过一系列制度安排，使各类市场参与者融入这一文化建设进程。
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