政府投资项目绩效审计的探讨
导读：
一、 开展政府投资项目绩效审计的必要性
（一）实施投资绩效审计是社会公众对财政建设资金实行有效监督的需要
随着社会的进步，民主的发展，公众对提高政府部门使用财政资金支出效果和明确支出的经济责任的要求,越来越严格。换句话说，也就是随着公共财政框架的日益完善，政府可以利用的资源越来越少,而政府所承担的社会和经济义务却日趋扩大,这也是绩效审计在全国范围内兴起和发展一个重要原因。
（二）实施投资绩效审计是深化投资体制改革的需要
据国务院《关于投资体制改革的决定》精神和要求，遵循公共财政理念，政府投资必须从竞争性领域退出，集中搞好市场无法提供的社会公益事业和基础设施建设，提供公共产品，满足社会的公共需要，能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。《决定》对投资绩效审计提出了新要求，政府对公共产品的投资是否达到了预期效益，投资效果如何？需要通过绩效审计，揭示投资建设过程中存在的问题，深层次剖析投资管理体制中的缺陷，对比分析建成项目实际效益与预期效益差距产生的原因，提出改进意见和建议，促进政府不断完善投资体制，促进经济持续、快速、健康地发展。
（三）实施投资绩效审计是国家审计自身发展的需要[page]
“审计跟着公共资金走，国家公共资金流向哪里，审计监督就要延伸到那里。”这是现代审计的一个发展趋势。目前，政府投资管理的重心偏向了公共投资领域中的非经营性项目，因此，国家审计机关的固定资产投资审计工作重点也应转向政府公共工程。
二、政府投资项目绩效审计面临的挑战
（一）评价标准模糊、难统一
投资绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。而且经济转轨过程中政府责任、部门目标、的定位也处于不断的变化过程中，很难确定一个比较一致的评价标准。被审计单位也容易从多变的环境条件中找到绩效不高的借口，审计机关作出的审计结论和提出的审计建议很难被审计单位接受和落实。现阶段政府投资项目主要评价其社会和生态效益，但社会效益和生态环境效益标准是一个较为模糊的概念。评价标准的模糊性、多样性使审计人员难以适从，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。
（二）会计资料失真增加了绩效审计的难度
绩效审计首先建立在真实性、合法性审计的基础上，但目前中国会计制度还不完善，会计资料失真现象仍较为普遍，绩效审计赖以评价的基础可靠性不够。审计人员仅仅为确认财务收支和经济活动的真实性，就需要付出额外的劳动，增加了绩效审计的投入和难度。
（三）法律、法规依据缺乏
由于效益审计在我国还处于起步阶段，相关的法律规范的制定未能及时出台，致使审计执法依据不充分。如审计法对审计机关开展效益审计的授权、效益审计报告的报送对象和法律地位等方面缺乏明确规定；在审计署颁布的３８个规范中基本不涉及效益审计。审计署５号令《审计机关审计事项评价准则》也只对审计事项效益性的评价原则作了简单说明，无具体的规定和要求。绩效审计法律法规和规范的滞后，使得审计人员在调查取证、收集资料过程中面临不少尴尬。
（四）审计人员的知识结构还不能适应绩效审计的要求
绩效审计以财政财务收支为基础，但又不仅仅局限于此。既要审查合法性和合规性，又要评价经济性、效率性和效果性，因此，对人员素质要求较高，要求审计人员具有较高的专业水准，较宽的知识结构，较准的判断力和综合分析能力，负责任而又善于沟通和协调。但目前审计人员以财务为主，人员的知识结构比较单一，业务素质还不能适应绩效审计的要求。[page]
三、完善投资项目绩效审计的建议
绩效审计是审计工作的发展方向，但绩效审计并非一项简单的业务，而是一个系统工程，需要成熟的机制和充足的资源，只有当一个社会的经济发展、民主意识、行政管理达到相当水准时才能得以普遍开展。现阶段投资绩效审计如何 “摸着石子过河”，很值得有关部门和审计人员探讨。笔者在此谈一些对策和建议：
（一）从立法环节为绩效审计提供法律保障
法律依据是开展绩效审计关键的一环，因为依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。要制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出具体规定。其次，建立一套科学可行的指标评价体系也是开展绩效审计刻不容缓的措施之一。指标的科学性可以在一定程度上体现公平，绩效审计指标内容应包括对经济效益的评价和社会效益的评价。
（二）从机制上明确政府投资行为的绩效责任
绩效审计归根到底还是对政府经济责任履行情况的监督。监督的一个重要条件是政府应有一个事先确定的责任目标，如果没有一个事先明确的责任目标，事后的审计监督也就难以进行。我国政府正在进行职能转变，其中一个重要内容就是正在建立责任政府，建立政府责任机制。笔者认为现阶段政府责任机制宜以投资责任机制为突破口，着重控制重复建设和损失浪费现象，建立一系列的量化指标以供评价其绩效责任。如可将投资项目实际成本与社会平均成本作比较，同时约定相应的允许浮动幅度，按实际成本对社会平均成本的偏离程度将损失浪费分为几个等级，并明确应承担的责任。政府责任机制的形成，将为投资绩效审计的开展创造有利条件，通过揭示政府在投资项目管理中存在的共性问题，促进其完善制度，有利于推动政府管理水平的提高。
（三）从业务培训入手为绩效审计提供高质量的审计资源
除了引进专业人才之外，重点应加强对现有审计人员的后续教育，使他们不仅精通财务、审计业务和计算机技能，而且熟识法律、工程、社会学、经济决策、行政管理等方面的知识，努力造就一专多能的复合型人才。
（四）从制度层面规范政府投资绩效审计
以后，非经营性的城市基础设施、环保工程、社会公益性设施等工程仍将由政府主导建设，财政建设资金支出还将继续增大，建立适合地区实际的政府投资项目绩效审计制度（或实施办法），将对提高财政资金的使用效益，规范和指导投资绩效审计发挥重要作用。[page]
政府投资项目绩效审计办法应本着“揭露问题、促进管理、推动改革、规范秩序、提高效益”的原则，着眼于经济性、效率性、效果性，明确投资绩效审计的定义、目标、范围和内容、审计对象和审计计划、审计方法、审计报告的撰写等。
投资绩效审计目标的确定上，主要以促进提高财政性资金管理水平和使用效益为目的；审计项目宜选择对资金规模较大、政府和公众较为关注的、预期社会价值较高的项目；审计内容主要围绕投资决策、资金使用、项目管理和投资效益四个环节展开；审计计划方面，科学地将绩效审计与现有财务审计相结合，合理安排财务审计与绩效审计的工作量，并注意两类项目的协调；审计方法上，可进行一些创新，如对专业性较强的问题组织专家座谈、多方咨询等；审计报告方面，要明确地提出被审计单位存在的绩效低下问题，并准确分析原因，提出可操作的意见和建议。审计报告除了向社会公布外，还应向政府报告，便于政府了解所审项目的情况，并督促相关单位落实审计建议。对于绩效审计中发现的违规行为，应按财务审计中的有关法规实施处理处罚。
总之，现阶段的投资绩效审计要尽力而为，量力而行，积极进取，稳扎稳打；要尽可能合理地、有效地使用审计资源。因为效率和效益审计的第一步，是审计的效率和效益。
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