关键词: 公用事业/特许经营/风险

　　内容提要: 公用事业民营化有助于缩小政府规模，降低政府成本，改善公共服务的质量和水平。民营化有多种方式，特许经营即是民营化的一种主要形式。本文在分析公用事业特许经营性质的基础上，揭示了特许经营的市场准入及其风险、特许经营中的定价及其风险，并提出了政府和企业防范风险的对策。

　　公用事业民营化在西方国家已有多年的历史，最典型的是英国的完全私有化和法国的特许经营，但在我国却是一个全新的尝试。西方的经验证明，公用事业民营化不仅有助于缩小政府规模，降低政府成本，而且能改善公共服务的质量和水平。我国目前以政府为主导的公用事业机制由于缺少竞争和市场机制，导致了公用事业项目的投资和运营上的低效率，而市场经济的内在要求和市场的国际化，要求我国的公用事业民营化。面对这一背景，建设部于2002年12月发布了《 关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，将从2003年开始对各类资本全面开放公用事业行业。这是继电力、航空、电信等垄断行业全面开放后的又一突破，是市场经济发展到一定阶段的必然产物。在此之前，一些地区已经开放或部分开放公用事业，允许民营企业进入，例如，广东、上海、浙江等地的公用事业领域开始向民间资本和外资敞开大门。广东鼓励和引导民间投资参与能源、交通、供水、污水处理等基础设施及公共事业建设。深圳市政府已开始就能源、水务、燃气、公共交通等公用事业类企业向国际招标。民间资本进入公用事业可以解决当前国内企业资本金普遍不足的问题，有利于打破国有企业垄断经营及国有企业政企不分的弊端。但是，任何一种制度安排均是各有利弊，而且公用事业民营化涉及相当多的法律问题，在我国还没有成熟经验，有必要从理论上进行研究。值得注意的是，现在提起民营化，舆论一边倒地认为是政府、企业和社会公众“三赢”的结果，却忽视了其中隐藏的风险。本文在分析公用事业特许经营性质的基础上，揭示了特许经营的市场准入及其风险、特许经营中的定价及其风险，并提出了政府和企业防范风险的对策。

　　一、特许经营──公用事业民营化的方式之一

　　何谓公用事业?在美国，公用事业被定义为“受公共利益影响的经济行业及其活动”(Businesses affected with a public interest),即为社会提供能源、邮电、用水、供热和公共交通等服务的国有或私营公司及其经营活动，最早见于17世纪英国普通法，后为美国法律接受。我国公用事业的范围和美国的大同小异。按照建设部“三定”方案①，我国城市公用事业主要包括城市供水节水、燃气热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫等行业，它们是城市基础设施和社会服务业的重要内容。在美国，公用事业的社会功能被称为“半途的房子”。因为公用事业不能自由定价，但却被期望赚取利润，公用事业是被许可的垄断性经营行业，② 但其行业的准入受到严格限制并设立了行业服务标准。“半途的房子”表明社会企图通过公用事业达到两个似乎矛盾的目标：一方面减少重复建设、允许垄断或半垄断企业的存在以提高效率，另一方面遏制垄断可能带来的危害以保护公共利益。

　　叔本华曾经说过：“所有伟大思想都要经历三个发展阶段：第一阶段被视为异端邪说受到嘲笑，第二阶段遭到激烈的反对，第三阶段成为不言自明的真理。”民营化思想已处于发展的第三阶段。⑴ 但是，无论是在发展中国家还是在发达国家，国有企业在电力、供水、交通运输以及电信服务中都是极为常见的。我国多年来，公用事业更是一直由政府垄断经营，即由政府投资建设、财政补贴运营，国有企业一统天下，机构臃肿、效率低下、亏损严重、服务意识淡漠等政企不分的弊端不胜枚举，而来自市场的声音则对提高市政公用事业服务质量、降低运营成本、打破行政垄断传达了变革求兴的指令。成熟市场经济国家的经验证明，政府的作用应该是掌舵而不是划浆，政府的过度扩张不仅会抑制经济的增长，而且许多政府活动被证明是无效的。公共选择理论认为，没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。⑵ 民营化是公共选择理论的逻辑结论。传统政府治理中的一个误区是忽视服务提供和服务生产之间的区别，进而错误地认为如果政府放弃了服务生产者的功能，它自然就放弃了服务安排者的角色。对那些属于政府“天职”的公共服务，政府应该是一个安排者，至于服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成，这就是民营化。政府的自信导致了公共物品垄断性的直接生产模式，它所伴随的高成本、低效率、质量不尽人意和回应性的缺乏不仅损害了公众对政府的信任，而且无端耗费公共资源，导致普遍的财政拮据。因此，民营化是一剂摆脱困境的良方。

　　民营化是将国有、公营的公用事业(城市公交、供水、供热、燃气、园林、环卫等)所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。民营化有多种方式，如合同承包、特许经营和政府撤资等，其中特许经营即是民营化的主要形式。在特许制下，政府授予某一私人组织一种权利(通常是排他性权利)——直接向公众出售其服务和产品，民营部门通常为此向政府付费。⑶ 按照建设部《 关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(以下简称《意见》)，我国市政公用行业特许经营制度是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。市政公用行业实行特许经营的范围包括：城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。但公用事业特许经营并非完全的市场化，一方面政府给予企业相应的优惠政策与支持以确保经营企业的盈利能力，提高经营企业的积极性;另一方面，政府通过对企业制定各种管制政策和进行一定的行为约束以确保整个系统的社会经济效益最大化。政府和企业不但共享投资收益，还要分担投资风险和承担社会责任。很显然，公用事业实行特许经营制度，不但可以利用民间资本弥补政府资源的不足，帮助政府发展基础设施，分担一些本来由公共政府承担的风险，而且有利于打破政府垄断及国有企业政企不分的弊端，改善政府形象，改进公共服务的质量，减少社会冲突，促进社会长期稳定发展。

　　二、公用事业特许经营的市场准入及其风险

　　关于公用事业特许经营权的授予，目前世界上主要有两种模式：一是行政许可，即政府通过颁发授权书的形式许可特定的经营者从事公用事业经营和服务;另一种是由政府和经营者签定特许经营合同，经营者依照合同经营公用事业。这种合同在法、德等大陆法系国家被认为是行政合同，在英美法系国家则为商事合同。行政合同是法国行政法上富有特色的一种制度，该种合同虽然依双方当事人的意思表示一致而成立，但其法律关系不受私法支配，而是适用行政法的规则，其诉讼关系由行政法院管辖。在法国，典型的行政合同有公共工程承包合同、公共工程捐助合同、公务特许合同、独占使用共用公产合同等。⑷ 我国法律并没有界定什么是行政合同，尽管学者对行政合同有着形形色色的见解，但并无真正意义上的行政合同。目前我国特许经营权的授予主要采两种方式，一是行政许可，由政府向经营企业发牌照，授予其特许经营权。例如深圳市《公用事业特许经营办法》即采行政许可方式，另一种是由政府和选定的经营者签定特许经营合同，并按规定的内容来履行合同。对第一种方式的特许经营是否要签定合同，一种意见认为：不需要，因为政府发牌照，本身是一种行政许可，政府应承担行政许可(行政行为)的责任，经营企业取得许可后就可依法在授权范围内自主经营;另一种意见则认为仍应签合同，如依据建设部《意见》的规定：“凡投资建设特许经营范围内的市政公用项目，项目建设单位必须首先获得特许经营权，与行业主管部门签定合同后方可实施建设。”也即依据建设部意见，签合同是获得特许经营的必要方式，但是签合同最大的问题就是没有合同争议的解决途径。那么这种合同究竟是民事合同还是行政合同?产生纠纷以后，以何种方式解决争议?从建设部的意见来看，这些都不确定。合同性质不确定，解决纠纷的途径也就不确定。例如发生争议后，能不能进行行政复议?政府、企业都无所适从，但企业的风险更大。理论上应按民事合同解决，但实际上又执行不了。因为政府授予企业特许经营权，实际上是行使公权力的表现，与司法是分权制衡的关系，而我国现行的体制也决定了司法判决难以实际约束政府的民事行为，尤其是在政府不配合的情况下或者公共利益攸关的情况下，政府有足够的实力和充足的理由来抗衡司法判决。在我国，别说合同，就连法律规定也常常约束不了政府的不当行为。以《反不正当竞争法》为例，该法第7条规定：：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经济活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”但许多地方政府为保护本地落后企业，限制外地的商品进入本地市场，其行为虽明显违反《反不正当竞争法》第7条，却不能依法及时纠正。严肃的法律规定缘何成为一纸空文?原因就在于法律虽禁止政府为某些行为，但却未向利害关系人提供正当有效的途径和方式来发动争议，以制止和纠正政府的不法行为，并对受害人给予充分、适当的救济。⑸

　　各国法律制度不一样，尤其是行政法律制度差异明显。例如英国，传统上并无单独的行政法，产生争议的话，最终由司法审查解决。但大陆法系的法德，解决与行政相关的争议，是通过独立于普通民事法院的行政法院来解决的。从行政法院的产生过程和性质来看，它还是属于行政系统之内的纠纷解决途径。而我们国家既有行政系统内的行政复议，也有司法审查的行政诉讼。如果将特许经营的授予作为政府行政权力的相关行为来界定，那么经营企业的救济途径是较为充分的。当经营企业不服政府行为时，则可提起行政复议或行政诉讼。

　　特许经营采合同形式的另一风险是，在特许经营合同中，政府既是裁判员又是运动员，政府既是规则的制定者又是合同的履行者，政府所处的优势地位决定了政府不可能与经营企业处于平等地位。政府违反合同，企业也难以获得充分救济。例如政府在特许经营期限内，在同地区又投资建设新的基础设施，使该企业受到竞争的威胁，企业能请求法院判决政府撤销新的基础设施吗?相比之下，政府以发放牌照的方式授予企业特许经营权，对企业而言，风险要比采合同形式低。因为企业可就政府的不法行为提起行政复议或行政诉讼。但发牌照仍有风险：第一，我国《行政许可法》尚未出台，也即无“法”可依，那么行政许可的确定力、执行力都不确定，有时候连授予牌照的政府有无这个授予权也不确定;第二，即使提起行政诉讼，法院最多也是撤销该行政行为，而不能改变该行政行为。最后是否改，如何改，仍然取决于政府。

　　对政府而言，则有选择经营者的风险。中国是一个特别注重关系的社会，政府审批、牌照发放甚至可以通过暗箱操作等不正当方式获得。民营化使得公与私广泛接触，腐败很容易发生，有权有势的官员和富裕的家族利用民营化“化公为私，中饱私囊”。在俄罗斯，官僚资本主义盛行，国有企业的官员轻易获得大量国家资产，自发民营化、自我民营化，鲸吞国家财产，越南也是。避免通过政治影响甚至贿赂获得特许经营权的最佳方式即是采用公开招标方式授予企业特许经营权。使用竞标方式将可以在非完美市场结构中获得竞争性收益，而不须使用随意性较大的政府干预或规制方式。但是，使用竞价方式又会增加不确定性并产生不利影响，如果政府和经营者签定长期合同，那么各种不可预见的风险将使得其中至少一方在将来提出修订合同。如果签定了短期合同，那么各种权利将被连续地买卖使得交易成本大大增加。而无论采用哪一种方式，都必须不停地监测服务的质量，这也将带来巨大的成本。⑹ 此外，在特许经营许可证颁发后，成功的申请者如果陷入亏损，又可能产生中标者要求重新商洽许可证有关条款的可能，这是一种潜在的威胁。因此，具有补贴和惩罚的灵活的规制和监督体系就显得更为有吸引力。⑺ 不确定的或可终止的特许权是最近出现的新形式。当社会对公用事业公司的服务表示满意时，特许权的使用没有期限;当公用事业公司的服务达不到确定的标准时，政府有权收回特许权并以合理的价格收购该公司的资产。由于不确定的特许权具有长期的和短期的特许权的优点，并消除了其不足，因而受到了广泛的运用。获得公用事业特许经营权的企业必须对其市场范围内的所有消费者提供无限制、无差别和安全的服务，必须以公平合理的价格提供服务，不允许公用事业公司赚取高额利润。政府对经营企业选择不当或经营企业不讲信誉，政府的威信都将受到损害。

　　三、公用事业特许经营中的定价及其风险

　　公用事业特许经营中的核心问题就是定价。我国公用事业民营化改革之前，公用事业一直由政府垄断经营。由于公用事业被认为是福利事业，且与旧体制下的低工资政策相适应，公用事业服务长期实行低价政策，政府在投资建设时极少考虑成本甚至不计成本，例如各地的所谓“市长工程”、“书记工程”、“献礼工程”等。垄断带来的低效率和资源浪费，不仅严重影响公用事业公司的正常发展，而且使消费者的权益受到了损害。例如，事关人民生活健康的水质问题，多年来就因“低价格、低质量”引致各地怨声载道。这种运营模式的代价是拿政府信誉来作赌注，因为公用事业的好坏，都跟政府的信誉直接相关，这是政府自己经营上的政治风险，并且这种风险对政府的影响很大，因此政府才要想办法改善。改善的途径很多，但如果单靠加大投入或吸引外资而不改变经营机制，肯定行不通，所以要采用民营化，打破“公用事业=公营事业”的模式。民营化前，垄断经营是政府有风险;民营化后，风险就转嫁到了企业，价格成了核心问题。以合理的价格出售其产品、提供服务，是公用事业公司的一项主要责任和义务，也是公用事业监管机构、消费者和公用事业公司本身经常关注和致力于解决的焦点问题，大部分有关公用事业的经济和法律问题、争议和诉讼都由此引发。在消费者和公用事业公司之间进行着一场永无完结的拔河，消费者要好的服务，同时要低廉的价格;公用事业公司要获取利润和维护他们的资产。在一方认为是合理的价格，可能被另一方认为是不合理的。由于企业的目的是追求利润最大化，但公用事业领域的特性决定了它以维护公共利益为根本目的，具有公共性，而利润最大化是私欲，公私之间就会产生矛盾，这种冲突就会集中表现在定价机制上：如果政府进行严格的价格管理，企业的利润就会受到限制，服务水平又会回到政府垄断时的状态;反之，如价格管制松懈的话，企业就可能不断提高价格，被服务者又难以接受，那么经营的风险就转嫁给了社会大众，这就需要在两者间找到平衡点，既要维护公共事业的公共性特点，又要允许企业合理利润的存在。从长远观点看，价格过度超过价值的服务，将导致消费者减少消费，甚至发展一种替代服务来满足消费者的需要;同样，价格低于价值的服务，将迫使提供服务的公司减少生产，最终将导致公司破产。这两种情况都不是消费者、公用事业公司的投资者和管理者、公用事业监管机构愿意看到的。理想的公用事业价格及价格形式是：价格合理，对消费者没有不适当的差别;保证公用事业公司有相对稳定的收入，使之运作良好，促进节约和效益，保护资源和环境;方便消费者付费和公用事业公司收费，并使消费者易于理解。

　　国外对公用事业的定价和价格监管都有明确的法律规定。以美国为例，美国虽然没有专门的价格法，也没有专门的公用事业价格法，但有关公用事业价格管制的法律条文散见于各个公用事业管制法律法规中。美国加州《公用事业法典》第451条规定：任何公用事业公司，或任何两个及更多的公用事业公司，因提供任何产品、商品或服务，所要求或所收取的费用，必须是公平的和合理的;因提供产品、商品或服务而要求或收取任何不公平和不合理的费用，都是非法的。”加州宪法第12章第2条规定：“公用事业委员会有权确定价格，建立规则，审查记录，签发传票，主持宣誓，获取证言，惩罚蔑视行为，对管辖范围内的公用事业公司规定统一的会计制度。”在美国，公用事业委员会拥有类似立法机关和司法机关的权利，以使其能有效地建立和执行行政管制。公用事业委员会被授予管制公用事业的利润、价格和服务水平，并监督执行情况。通常，公用事业委员会并不直接决定公用事业服务价格，而是确定公用事业公司的利润率，再由公用事业公司根据利润率具体决定某种服务的价格。为了防止可能出现的偏差，公用事业委员会有权检查监督公用事业公司确定价格的过程和价格是否适当。

　　而我国在公用事业的定价问题上，虽然上有《价格法》，下有价格听证程序，但很不完善。在听证会里，既有企业的代表，也有各个利益集团的代表和消费者的代表。但目前价格听证程序的要害是，听证归听证，定价归定价，听证会只是把各方意见表达出来的程序，实际上没有法定权力去决定价格，听证的效力也没有得到保证。例如，历次春运火车价格听证的结果都是反对意见均未得到采纳，听证成了一种形式，并没有落到实处。从2003年4月16日公布的《民航国内航空运输价格改革方案》来看，有关部门确定运价的办法仍是“成本加价”原理，也即由民航部门自己或者通过会计师事务所提出成本核算报表，然后由政府确定一个“合理的”利润率，两者相加，即形成听证会价格。这样定价的最大问题是，成本一般是企业内部的事情，外人很难弄清楚，尤其是根据成本来定价的话，企业就有动机去虚构成本、夸大成本。在美国，公用事业的定价方法也有以成本为基础的价格制定法，其核心内容是准许成本+准许利润。但运用这种方法时，公用事业委员会要审核公用事业公司的合理经营成本，审定对公司投资的公平合理的利润，而不是由公司自己说了算。所以，要完善我国公用事业定价机制和价格监管，就必须加强公用事业价格听证程序的公开性和公正性。所谓公开性，就是要对成本进行信息披露，并且要由中介机构和被服务者对成本和服务质量进行审定和评估，这样才有价格听证的基础。关于公正性，要使听证代表的组成具有广泛性，程序要公正，并且最后的定价决定只能依据听证结果作出。

　　四、公用事业特许经营风险的承担与防范

　　尽管大多数公用事业行业具有需求稳定、现金流量大、政府关心、社会关注等投资优势，但与其他行业一样，同样存在投资风险，特别是公共事业服务投资额大，涉及政治和社会大众等多种因素，建设期和回收期长，投资风险更具独特性。基础设施领域的大量风险必须被适当地分担。在政府承担全部投资时，所有风险、责任和回报都由政府承担。在市场化条件下，则是按照政府与投资者、生产者的角色分工不同，风险、责任、回报由各自分别承担和分享。因而，对公用事业特许经营，政府、企业和社会都应增强风险意识，不要以为公用事业民营化后就一定是“三赢”的结局。一个有趣的现象是，国际上的国有化和民营化实践表明，二者往往会呈现一种循环的规律，例如，在最初创业阶段，许多小企业被兴建起来提供服务，由于出现乱收费、无序竞争的局面，政府便进行严格规制。之后，因通货膨胀及设备老化引起维护费用上涨，企业的成本不断上升，但政府在“保护公共利益”的名义下，往往拒绝企业增加收费或调整服务的要求，结果企业收入不足，开始出现了亏损。这种状况反过来又会导致企业对维护和修理投入的下降，对新设备投资的萎缩，以及随之而来的每况愈下的服务水平。于是政府开始接管这些企业，给予大量补贴，换回的却依然是公共管理不断下降的效率，最后又不得不实行民营化。美国纽约市的公共汽车就“忠实”地走了这样一个循环。⑻

　　(一)政府方的风险承担与防范

　　在公用事业特许经营中，政府的角色比较复杂，政府既是特许经营规则的制定者，又是特许经营活动的裁判员和运动员，相对于企业，其优势地位十分明显，因而风险意识淡漠，对潜在风险估计不足。例如政府常常会忽视因未被及时发现的选址错误、政府自身造成的设计更改等原因引起的“成本超出风险”。③ 这类风险与政府行为有关，理应由政府承担。政府必须改变“我给你的权利，你必须听我的”这样一种思维定势，才能认识和把握公用事业市场化的风险。要防范这种风险，政府应当做到：第一，通过公开招标来确定特许经营者，并且应当倾向于有丰富的公用事业经验、实力雄厚、服务信誉好的企业。中外实践均表明，政府承包合同、特许经营权和补贴，都可以通过贿赂、串谋、索取和不当政治影响来获得，因此政府必须改善招标方法，提高招标的透明度，使其更具竞争性。只要招标具有竞争性，串谋行为就难以生效，在这方面要充分发挥审计部门等中介机构的作用。因为有的基础领域项目要运行数十年才见效，不确定因素或风险很多，中介机构介入后，可能使项目避免政治和商业两方面的风险。第二，政府规制应适度。在任何情况下，公用事业特许权都需要有效的政府规制。在公用事业领域吸引民营资本的最大障碍在于规制环境和态度。如果规制范围没有限度、运作不够透明、在微观层面干预过多，民营部门的投资者就会望而却步，进而转向其他更为“友好”的投资环境。因此，规制体系必须是有限度的、透明的、公平的和连续的，既要保持适度的竞争，又要维护各类和各段时期竞争者的公平权益。政府可以通过向企业提供经济利益补偿、给予适当特许权利、控制关键商品和服务的价格审核权、取消经营资格以及保留必要的惩处手段等，加强政府在维护社会公正和公平方面的宏观调控能力。一方面，要避免市场“失灵”，控制经营者的不良逐利趋势;另一方面，要向市场放开过程中的后进入者征收适当费用，强制要求分担必要的成本，维护市场的真正公平。同时，政府必须信守自己的承诺。由于公用事业涉及社会公众的利益，以及消费群体的利益诉求不同，政府常常会对公用事业企业进行行政上的干预，影响企业的自主经营权，这些都是政府应当避免的。第三，统一监管。和西方国家一样，我国公用事业民营化最需要解决的关键问题是法律监管，包括市场准入和定价。如前所述，市场准入需要通过招标来进行，需要履行一整套严格的程序。更复杂的是价格，前一段时间出现的中国电信香港上市当中的价格的调整，反映出我国的监管系统仍然很脆弱。西方政策中很重要的一条就是公共服务的价格问题。而我们的价格听证程序还很不完善，使用范围仍然很狭窄。不可避免的是，一些取得特许经营权的民营企业会采取短期行为，不顾社会效益和企业的可持续发展，甚至使政府失去对项目的控制权，直接牺牲经济和政治弱势群体的权益。这就需要在政府过度干预和失去控制权之间找到平衡。美国学者Bernald Tenenbaum认为,监管体系的设计涉及这样几个基本问题：⑼ (1)监管主体应当是一个单一的监管者还是一个监管委员会?(2)监管主体应对一个领域(如铁路、电力、电信)还是多个领域实施监管权力?(3)哪些活动或活动的哪些方面应当受到监管?(4)谁来“监管”监管者?监管主体作出的决定能否被上诉到法院?这些问题都是政府对公用事业监管中常遇到并且需要解决的问题。从我国目前城市公用事业监管的现状看，供水由水务部门监管，排水由环保部门监管，公交由交通部门监管等等，不但多头监管，非常分散，执法不统一，而且带有部门利益，监管的公正性必然受到怀疑，政府信誉也会受到损害。建议设立独立、统一的监管机构(如美国那样的公用事业委员会)来对多个公用事业领域实施统一监管。美国公用事业委员会的最大特点是具有独立性，因为它们是依据国会或州立法机关制定的法律设立，主要对立法机关负责，被视为在立法机关、司法机关、行政机关之外的“政府第四部门”。⑽ 美国的公用事业委员会可以根据法律规定的指导原则制定发布公用事业公司必须遵守的法规，举行具有司法性质的听证会，作出具有约束力的行政裁决。而我们对公用事业的监管还缺乏一种全面的制衡机制。我们应适当借鉴美国的公用事业委员会制，委员会制性质上属于行政管制。我国政府在加入WTO的承诺里，就有行政裁决机构。当事人对行政裁决不服的，可以向法院起诉，要求司法审查。当然，为保证公用事业委员会的独立性，其产生形式应由人大决定而非政府任命。

　　(二) 企业方的风险承担与防范

　　对企业而言，公用事业特许经营的最大风险是体制风险。按照建设部的《意见》规定，公用事业特许经营须由政府和企业签定特许经营合同，但采用合同方式在司法救济上没有实际保障，如果仅仅靠政府信用来保障合同履行显然是不够的。政府信用与现实社会的政治体制紧密相联，只有在政治体制上有制度，能对政府信用进行评价和约束，那么政府信用才有实际意义。对政府信用有约束作用的政治制度实际上就是现代选举制度，也即直选制，当政府不守信用时，人民可通过选举制度罢免或弹劾政府负责人。中国目前的民主进程尚未达到这种程度，政府信用或多或少只停留在理论层面上，起不到保障契约的作用。

　　对企业而言，还存在政府是否守信的风险。政府必须信守自己的承诺，如果政府不守信，法律救济又不充分，那么企业的风险可想而知。这种例子在国际上都是有的。例如，一家法国公司承包经营了阿根廷一个省的供水系统，由于80%的顾客拒绝付款，该公司在一个月内就损失了280万美元。政府部门不但拒绝强制顾客付费，甚至还鼓励这种拒不付款的行为。即便如此，这家公司仍不得不苦撑了18个月，因为政府部门禁止它取消合同。⑾

　　公用事业特许经营中企业方面临的另一风险是经营风险和利润风险。经营风险是指企业经营成本高于预期，或者质量和容量低于预期或规定的水平。虽然政府部门可以通过在民营化前裁减冗员、同意给被裁减者提供下岗津贴等方式减少恶意破坏的危险，但经营风险主要还要由民营企业承担。利润风险是指因需求不足或定价太低而引起的利润低于预期的风险。这个风险也应由经营企业承担。成熟的政府不会也不应做投资回报的承诺。国家计委和经贸委也三令五申，要求各级政府不做回报率的承诺，因为公用事业经营的好坏与企业治理结构、管理水平、科技进步、市场变化等都有关系。特许经营只是一种权力，并非政府发行债券，一定有回报，因而企业要规避上述风险，首先要有保本微利、长期经营的风险意识，更要有全盘和长远的发展计划，加强经营管理，提高科技含量，降低经营成本，保证服务质量，让政府和社会都满意。

　　[注释]

　　注释:

　　① 建设部“三定”方案是指《建设部职能设置、内设机构和人员编制规定》

　　② 20世纪70年代以来，以英国电信的改革为标志，发达国家开始了在公用事业及自然垄断行业中引进竞争机制的改革，改革的方针和目标是“打破垄断、引入竞争、提高效率”，并取得了成效。详见史际春《公用事业引入竞争机制与“反垄断法”》，载《法学家》2002年第6期。

　　③ “成本超出风险”是指这样一种风险：由于建设延期、设计更改、未被及时发现的选址错误以及申请许可失败等原因造成的建设成本高于预期的现象。

　　⑴ [美]E.S.萨瓦斯著《民营化和公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版，第13页。

　　⑵ 周志忍主编《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版第4页。

　　⑶ 同⑴，第129页。

　　⑷ 见王名扬著《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第186页。

　　⑸ 参见史际春《适应经济法治需要 建立“官告官”和民事、行政公诉的制度》，载《法学家》1998年第1期。

　　⑹ 参见“对公用事业规制的研究：芝加哥学派的观点与评论”，载《经济评论》2002年第3期，第101页。

　　⑺ 同⑹，第101页。

　　⑻ George L. Priest, “The Origins of Utility Regulation and The Theories of Regulation”, The Journal of Law and Economics , April 1993.

　　⑼ Bernald Tenenbaum, “ The Real World of Power Sector Regulation,” Public Policy for the Private Sector (Washington DC: World Bank, June 1996),25-28.

　　⑽ 参见曹炳洲《美国公用事业价格监管与借鉴》，载《中国物价》1999年第4期。

　　⑾ Craig Torres, “French Water Giant Vivendi Learns Costly Lesson about Privatizations in Latin American Provinces,” Wall Street Journal, 5 June1998.