一、两国国有企业改革的背景

　　(一)国有企业的形成

　　英国曾经是西方发达资本主义国家中推行国有化的典型国家。从20世纪40年代中期到70年代末，英国经历了三次大规模的国有化运动，英国议会通过一系列国有化法令，将银行、煤炭、航空、运输、电力、邮电以及钢铁等诸多部门与行業收归国有。政府通过国有企业完全控制了国家的经济命脉并左右着经济的发展，国有企业数量大幅增加，国有经济从基础设施和某些基础工业深入到了许多新产业和新技术部门，并直接控制了国民经济命脉。到20世纪70年代末，英国邮电、通讯、电力、煤气、煤炭、铁路、造船行业几乎为100%，航空和钢铁行业75%，汽车工业50%，石油工业25%都是国有的，当时国有企业的收入约占全部工业产值的1/3。自20世纪50年代末至80年代初，与其他西方工业化国家的经济增长速度相比，英国出现了相对的经济停滞，平均经济增长速度放缓，通货膨胀率攀升，失业率居高不下，英镑不得不多次面对贬值压力。接踵而来的是社会分歧、不安情绪和围绕着国企改革问题的各种争论，这在1979年随着一系列恶性罢工达到顶点，该事件则成为此后英国“私有化”经济变革的导火线。1979年撒切尔夫人上台执政后，开始大规模地进行了国有企业私有化改革，拉开了经济自由化的序幕，即反对国家过分干预，主张建立一种“小政府、大社会”的模式，在依靠市场机制、提倡自由竞争的基础上，充分发挥私人企业的作用。其核心举措之一就是积极推行公有企业私有化，以促进自由竞争，提高企业活力。

　　德国的国有企业大部分是二战后由国家接收的企业，这些国有企业先后经历过两次私有化改革的高峰。第一次高峰是在上世纪50-60年代，主要是针对当时的四大国有企业即大众汽车、煤钢公司、电力矿山联营公司和汉莎航空公司等竞争领域的国有企业进行私有化，目的是通过引入民间资本转变企业经营机制，提高企业经营效率和竞争力。这一时期的国有企业改革主要表现在企业所有制形式发生变化，将国有股权转让给私人股东，并没有伴随企业的资产重组和结构调整。第二次高峰发生在上世纪90年代，重点是对通讯、邮政、铁路等这些国家垄断行业的国有企业进行改革，改革的目标是在保证这些企业能够继续为社会公众提供满意服务的同时，又要提高效率，减少国家财政补贴的负担。[page]

　　(二)国有企业改革的主要动因

　　1、经济自由主义的兴起。20世纪70年代末和80年代初崛起的新自由主义经济学，对战后英国经济学主流学派的凯恩斯主义进行了猛烈的抨击，主张要更多的依靠解除政府管制的自由市场机制和自由企业来调节资源配置，并认为私有企业在效率方面具有国有企业所根本没有的优越性，这种优越性说到底就是由于人们对自己财产的爱护与关心胜过对别人财产的爱护与关心所造成的。新自由主义的经济理论与政策主张很快被英国保守党政府所接受与采纳，从而在英国国内掀起了私有化浪潮。

　　2、从政府层面上考虑，私有化有利于拓展资金来源渠道和减轻政府财政负担。由于私有化以后可以充分利用民间资本，满足企业不断扩张的资金需求，同时大大减少政府财政支出，因此也得到财政部门和相当一部分纳税人的支持。以英国电信公司的私有化为标志，改革进入了公用设施领域。此次改革的直接动因是政府预算已难以满足英国电信公司庞大的投资计划。英国电信业只有提高自身经营效率，在国际资本市场上融资，才能解决资金缺口问题，而私有化改革则是其有效途经。继电信业之后，天然气、自来水、电力、采矿业等一系列主要公共设施先后走上了私有化的轨道。

　　3、国有企业的比较优势正在逐渐丧失。一方面，国有企业已经完成政府所预定的目标，并存在一些经营上的问题；另一方面，原来的一些市场缺陷经过政府的不断努力得到解决，相关国有企业需要通过私有化来重新获得比较优势。

　　二、两国国有企业改革的基本情况

　　(一)国有企业改革历程

　　英国是第一个采取国有企业资产证券化的国家，其国有企业改革主要从引入私营部门参与政府公共业务，其改革主要经历了三个阶段。第一阶段(1979-1983)主要侧重于那些被动接受价格的企业。这些企业很多是70年代因财政危机而被政府接管的企业，其中包括石油勘探公司Britoil、英国航空公司、飞行器发动机企业Rolls Royce等。尽管这些企业多数还要调整资产负债比率，但重组的难度是较小的。第二阶段(1984-1987)以英国电信业的私有化为标志，改革进入了公用设施领域。第三阶段(1988年至今)改革进一步向纵深发展，开始涉及政府行为的垄断领域。这些领域通常都难以实现收支平衡。有些部门可能会有一定收入，但基本上还是亏损居多，比如铁路部门，有些部门则出于政治或经济上的原因根本没有收入，比如教育部门和卫生保健部门。政府设计了许多不同的策略和方案，成功地将私营企业引入其中。[page]

　　德国的国有企业目前是按联邦、州、地方自治体分级所有的，在联邦政府层面上的国有企业改革，财政部处于核心地位，负责拟定国有企业改制的相关政策，审批国有企业的成立、解散、合并、出售等重大资产经营决策措施，并以股东身份负责选聘国有企业监事会成员，以及对国有企业财政资金支持等方面的事务。目前在联邦政府层面上，国有企业改革已基本完成，包括通讯、邮政等均已通过上市引入其他投资者，现在惟一剩下的联邦铁路也正在为上市做准备，目前联邦政府管理的国有企业数量已经很小，但州、市等地方政府的国有企业数量还较多，主要集中在银行、城市供水供电、废水处理等行业，全部国有企业在国民经济中所占的比重在10%以下。

　　(二)国有企业改革的主要做法

　　在英、德两国的国有企业改革过程中，两国政府往往是根据企业的经营状况和当时的经济环境，采取不同的对策。

　　1、实行股份制改造，力争上市，以公开的方式吸收民间资本。这是英、德两国国有企业改革的主要形式，主要是针对那些具有一定垄断性质的大型企业，冽如英国的发电厂、电信部门、铁路、航空等基础领域，均通过发行证券或出售的方式将公营业务整体转让给私营部门。德国的电讯、邮政以及联邦铁路等国有企业改革均采用这种方式，并取得了较大进展，目前德国股票市场的股票指数计算中，有1/4的指标股是由国有企业改制上市后的企业构成的。

　　2、部分业务出售。包括将企业的关键业务出售给战略投资者。这一方式通常伴随着对新投资的承诺或者新管理的引进。比如英国的铁路企业Rolling stoke公司、汽车企业美洲虎公司以及煤矿业等，均采取这种方式。

　　3、公私合作经营，授予私营部门特许权。即采取政府授予特许权的方式，公营部门保留对核心活动的控制权，但私营部门负责提供服务所用的资产。新的管理层可以在国家规定的框架内自主经营企业。特许权有一定期限，到期后可以再次授予。在英国，医院、学校、住房等行业均采用此种办法进行改制。

　　(三)政府在国有企业改革中的作用

　　在国有企业改革过程中，政府部门也发挥了巨大作用，并做出了积极的努力。

　　1、提供必要的财政支持。例如德国在东西德统一后，经历了一个国有企业改革的高峰时期，当时成立托管局的任务就是对原民主德国的国有企业进行改造，由于东西德在基本经济制度和经济发展水平方面存在巨大差距，为尽快消除这种差距，使这些国有企业改革顺利进行，国家财政投入的补贴相当于200亿欧元，为此付出巨大代价。[page]

　　2、修改现有法律为国有企业改革创造良好环境。由于过去两国均存在对某些特定行业企业强制国有化的法律，因此，英、德两国政府围绕这方面做了大量准备工作，包括对国家宪法的修改，剔除了原有法律中对国有企业改革的限制性条款。

　　3、妥善处理原国有企业职工问题。在英、德两国的国有企业改革过程中，同样面临着职工转岗分流就业的问题。为了充分保障职工利益，他们的做法包括：一是要求竞买国有股权的受让方必须提供企业发展方案，其中最重要的是对职工收入、福利的承诺；二是由政府相关部门负责监督相关承诺，使企业职工在培训、医疗、失业、养老方面都得到稳定的经济保证；三是国家为那些原国有企业的官员设立专门的养老基金；四是允许原企业员工以优惠价格购买公司股份(平均水平为10%-20%，但通常要签订协议对该股份的出售做出一些条件限制)。

　　4、确保政府监管的透明化。德国国有(控股)企业监事会的成员中包括股东代表和职工工会代表。国有股东代表采取公开选聘的方式，主要是来自私人公司的董事或经理、银行家和经济专家，政府官员很少。监事会主席由国有股东推荐，副主席由员工代表担任，公司经营中的重大事项只有取得监事会的同意，董事会才能做出最终决定。

　　(四)取得的成效

　　从考察中了解到的情况看，英、德两国通过对国有企业的改革，收到了较好的效果，主要表现在以下几个方面：

　　1、明确了产权关系，提高了企业运营效率。企业效率提高，效益增加，这可以说是英国公有企业改革的最大成效。首先，改革带来产权关系的独立化，从而强化了产权激励与约束作用。其次，克服了国有企业政企不分的缺陷，形成了合理的所有权——控制权关系。再次，垄断部门国有企业的改革带来了市场竞争环境的改善。

　　2、引进了竞争机制。营造竞争机制是促进企业提高效率的动力，在国有企业私有化后，由于政府不再像原来那样对企业提供保护和财政支持，使得这些企业必须通过竞争来得到市场的认可，大大激发了企业的创新精神。虽然政府的有效监管也有助于激励企业管理层提高效率和改善服务，但仅靠监管是远远不够的，引入竞争体制往往比强化监管更有助于激励管理者提高效率和改善客户服务。

　　3、减轻了政府的财政重负。英国对亏损国有企业的财政补贴曾高达国家财政支出的一半，这是造成预算赤字、通货膨胀的重要因素。通过改革，一方面大大减少了政府对于国有企业的财政补贴，另一方面出售国有企业所得进一步增加了政府的收入，使得政府从财政负担中大为解脱。[page]

　　三、几点启示

　　1、国有企业改革首先要实现政府的政企职责和政资职责的有效分开，并要避免对国有垄断企业进行简单的私有化改革。据德国财政部和英国汇丰银行介绍的情况，国有企业改革如果在政府系统内没有进行良好的规划，改革过程中会重复犯同样的错误，创新机制也难以产生。由于每个政府部门都单独对其所属的国有企业进行改制，经常会因部门利益延误改革进程，或者因经验交流不充分，先后在同一个问题上触礁。因此，正确的方式应该是建立一个单独的机构来负责。德国的国有企业是按照其行业性质由政府专业部门进行管理的，比如联邦铁路就是隶属于交通部管理，在国有企业改革过程中，财政部门负责制定各项政策和各相关部门的协调，并代表联邦政府负责企业上市和上市后国有股权的管理工作。一旦上市后，则由财政部代表联邦政府行使国有股东权利。国有企业改革的目的应该是普遍的改善经济和社会的机能，使国有企业转化为真正的市场经济主体，而不能承担社会公共职能。如果要国有企业承担一定的社会公共职能，政府就要通过财政补贴的方式给予国有企业一定的资金补助。政府作为国有企业的出资人，对国有企业的经营管理不能进行行政干预，而应当以老板的身份从保值增值的角度加以约束。在对那些具有垄断性质的国有企业进行改造时，应该同时制订必要的竞争政策和行业规则。国有企业私有化未必是提高国有企业效率的必要条件。如果国有企业的营运效率能够在私有化或被出售之前得到改善，就没有必要实行私有化。改革并非完全抛弃和否定国有企业。可以肯定，人们一向公认的产生国有企业的理由和理论根据并未完全过时，国有企业的存在仍有其内在的自然属性和客观必然性。

　　2、国有企业改革应当是一个循序渐进的过程，要区分情况进行充分的可行性研究，不能急于求成。德国财政部负责国有企业股份制改造的官员在介绍德国经验时强调：国有企业的股份制改造不能为私有化而私有化；不能定指标，限时间，一定要根据实际情况，条件成熟一家改造一家。如果政府为了迅速取得短期收入和扩大股份制的范围，在没有设计好合适的竞争和管制的措施之前急于加速私有化，会使私有化提高经济效率的长期目标大打折扣。由于许多国有企业是以低于市价的价格出售的，私有化的结果只能是使政府的资产净值减少，从而造成国有资产的流失。英国的一些学者指出，撒切尔夫人执政时，在私有化问题上就犯了“短期主义”的严重错误。目前，对英国国有铁路的改革就存在许多争论。通常铁路运输公司业务主要可以分为轨道运输和路轨设施建设两大块，前者往往是盈利的，并且可以分拆，由多家公司独立经营；而后者则通常是亏损的，有时甚至还需要政府的部分资金投入。英国的国有铁路私有化并不成功，由于当初私有化时对将来路轨设施建设更新等并没有很好进行计划，随着时间的推移，路轨设施老化，私营企业无力也不愿对改造路轨设施进行再次投入更新改造，安全隐患等问题逐渐暴露出来，难以向社会提供满意的服务。现在，英国又在研究如何将铁路路轨设施重新国有化的问题。德国在设计联邦铁路改革方案时，就提出了将运营部分进入股份公司，基础设施建设则由联邦政府负责，而后勤辅助部分则交给地方州政府的方案。德国国有企业的改革经历了一个较长的过程，对于邮政、通讯、铁路等具有垄断性质的企业，尽管联邦政府确定的终极目标是国有股全部退出，但并没有急于求成，而是根据国家在控制权方面的考虑和市场价格、需求情况，逐步减小国有股权的比例，据介绍德国政府目前仍拥有联邦邮政30%的股权，联邦铁路在上市初期国有股的比重也不会小于50%。为了在国有企业改制过程中保证国家的利益，国有企业应当采用国家控股的方式，实践证实，这种方式效果比较好。[page]

　　3、要避免国有企业的私有化改革使社会矛盾更加尖锐。首先，国有企业私有化过程中通常会伴随着失业者的增加，由于私有化后微观经济效益成为新企业追求的惟一目标，新企业往往大量解雇企业原有职工，给社会造成了巨大就业压力。其次，私有化后可能会使一些社会公众福利受损，国有企业特别是基础设施和服务型企业在私有化前一般是以较低廉的价格向公众提供产品和服务的，带有很大的社会福利性质，而私有化后，盈利成为企业最重要的目标，普通民众的社会福利必然受到很大冲击。因此，要从长远考虑，避免追求短期效果，同时为了避免社会不稳定，健全社会保障体系也是必不可少的。

　　4、充分发挥政府的有效监督。国有企业私有化后，尤其是对于那些提供社会公共产品服务的企业，由于其他资本进入后要追求盈利目标，在经营理念上与国有企业会有很大不同，政府有必要保留一定的发言权，因此，处理好政府监管与其他投资者利益保护的问题十分重要。对此，英、德两国的做法是通过协议的方式，对企业管理权的划分做出相应规定，例如英国、德国对于那些非国有控股的企业，国有股东对涉及国计民生或重要基础设施领域的重大事项仍具有否决权，日常经营则由战略投资者具体负责。政府对参与受让国有股权的战略投资者也会提出相应的要求，不光是考虑价格、资金实力等，还要提出切实可行的企业发展规划。