企业改制中的政府干预

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企业改制中的政府干预

法律快车官方整理更新时间： 2019-12-11 17:56:25 人浏览

导读：

我国企业改制的整个过程都渗透着如何完善政府干预法律制度的问题。从某种意义上说，企业改制的过程也就是完善政府干预法律制度的过程，就是转变政府干预经济的方式的过程。我国向来有着政府干预企业运行的传统。如果从国家介入企业运行的手段角度考察，则不难发现，我

　　我国企业改制的整个过程都渗透着如何完善政府干预法律制度的问题。从某种意义上说，企业改制的过程也就是完善政府干预法律制度的过程，就是转变政府干预经济的方式的过程。我国向来有着政府干预企业运行的传统。如果从国家介入企业运行的手段角度考察，则不难发现，我国历史上政府干预有行政主导型和法律主导型之分。在社会主义市场经济体制确立之前，尤其是党的十一届三中全会决定进行经济体制改革以前，我国对企业运行实行的是行政主导型的政府干预。在这一时期，尽管法律对政府干预问题有了规定，但以经济计划为主的行政手段仍不失为制约企业运行的主要力量。社会主义市场经济体制确立后;我国综合运用法律手段、经济手段和行政手段上升为法律形式;政府干预亦相应地由行政主导型转化为法律主导型。我国新经济体制下颁布的以及计划经济体制下出台但迄今尚未废止的涉及企业运行政府干预的法律规范，成为现时构架。

　　应当说，我国政府干预法律制度的内容是较为丰富的。然而，由于支持这种制度的法律规范部分产生于计划经济体制下，部分形成于经济转轨的特定时期，因而难免有其不甚完备之处。

　　一、关于企业治理结构运作中的政府干预法律制度

　　严格讲，企业治理结构及其运作属于企业的内部问题，国家不宜就此作过多的干预;国家的主要任务在于为财产经营过程中的内部人际关系提供成功的法定范式，将市场经济中行之有效的那些使不同利益主体共容于同一实体的机制法定化。然而，企业的治理结构涉及到企业的行为是否规范，企业承担的社会责任和对国家的责任能否得以付诸实现等重大问题，故与世界各国的立法例类似，我国企业法确认了对企业治理结构进行有限干预的措施。其中政府干预色彩较为明显的措施主要包括以下几项。

　　1.对国有企业的治理结构进行特别干预

　　这种干预在社会主义市场经济体制确立之前和之后，有关国有企业的立法中均有程度不同的体现。根据社会主义市场经济体制确立前颁布的《全民所有制工业企业法》的规定，国家对国有企业治理结构的干预主要表现在三方面：第一、在企业内部组织机构的产生问题上，政府或政府主管部门拥有最终决定权。按照规定，不仅政府或政府主管部门可以直接委派企业的厂长(经理)，而且，即便是职工民主选举的厂长(经理)人选亦需政府或政府主管部门批准，同时，政府或政府主管部门还对副厂级行政系统的领导人拥有一定的决定权。第二、在企业内部组织机构的构成方面，立法确认了厂长 (经理) 、职工代表大会和党委共存于一体制度，厂长 (经理) 负责生产经营决策;职工代表大会对有关职工生活福利的重大事项以及其他与职工利益密切相关的重大问题享有决定权;党委则对国家的路线、方针和政策在企业中的贯彻、实施实行保证、监督。这种将职工代表大会和党组织作为企业机构的制度安排，意旨即在推动企业承担并实现国家所担负的对劳动者的社会责任，以及在企业中切实贯彻国家的意志。第三、在企业内部组织机构的权限问题上，立法会予了多表面的限制，旨在为政府主管部门干预企业运行留下余地或者提供依据。其突出体现确认了政府或者主管部门对企业决策的参与体制，诸如企业的计划决策权、人事任免权、奖惩权等基本的权限均由政府或者政府主管部门与厂长(经理)分享。

　　社会主义市场经济体制确立以后，国家对国有企业治理结构的干预主要规定在《公司法》之中。《公司法》中可视为国有企业的公司，包括国有独资公司以及两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体共同投资设立的有限责任公司。按照国家行政权与国家所有权、国家所有权与企业经营权分离的原则和改革思路，代表国家的政府或政府主管部门此时已不直接从事作为私权行为的公司设立、经营活动，其在公司的治理结构中的作用也远不如在传统国有企业中那样明显，然而国家对属于国有企业的公司的治理结构的干预依然在一定程度上存在。只不过国家的意志采取了一种有别于传统的新形式来深入企业的治理结构之中，这就是通过代表国家行使私权的国家授权投资的机构或国家授权的部门之中介，间接地贯彻国家的干预意图。从这个意义上讲，国家授权投资的机构或国家授权的部门对董事会人选的决定，对国有公司决策的参与，既是股东行使股权的体现，在一定程度上也是政府干预的一种具体形式，尤其是对于国家确定的生产特殊产品或属于特定行业而应当采取国有独资公司的企业，正视甚至强调这种干预无疑具有重要意义。

　　2.对多数决定原则进行限制

　　这主要是应保护公司股东的股权、尤其是保护小股东的股权而采取的一项干预措施。在西方国家，尽管公司中侵犯股权的现象极为普通且由来已久，但对于立法是否为股权提供切实的保护问题却长期犹豫不决，人们担心这样做可能会对公司的内部事务带来过度的干预。因此，早期公司法一般都实行多数决定原则，即股东会或者股东大会的决议或行为是否合法、有效，完全取决于持有多数表决权的股东的意志。然而随着多数决定原则在实践中日益成为大股东操纵公司和股东会议，侵犯中小股东权益的工具，对小股东的权益加以保护被认可。受害股东得请求法院解散公司、请求法院对不当行为进行干预或者请求法院指定审计人对公司予以审计，甚至可以提起派生诉讼。此外，发端于美国并为世界其他一些国家采纳的积累投票，更是本着保护股权的思想而对多数决定原则的限制。多数决定原则的限制实际上是对“按资说话”这一经营企业的市场基本法则的一种修正，且此种修正在一定程度上体现了政府干预。

　　严格讲，我国立法中还缺乏旨在保护股权的上述规范，但在《公司法》第111条中确立了股东个别诉讼制度。按照规定，股东大会、董事会的决议违反法律、行政法规，侵犯股东合法权益的，股东有权向人民法院提起要求停止该违法行为和侵权行为的诉讼。显然，此项规定对于多数决定原则具有一定的限制作用;一旦这种诉讼得以启动，则作为国家审判机关的人民法院即可以对股东的意志实施干预，以保护股权。

　　3.对充任企业机构的自然人的任职资格进行限定

　　这方面的限定可追溯到80年代我国关于厂长条件的规定。1986年9月国务院发布的《全民所有制工业企业厂长工作条例》对厂长的政治、业务、思想品质、文化、身体等各种条件作了全面要求。《公司法》第57条本着维护公司和股东利益、确保交易安全的精神，对不得担任董事、监事、经理的各种情形作了规定。这里也包含了政府干预的意义。 [page]

　　我国法律对企业治理结构的政府干预的规定尚存在一些值得完善之处，其中有干预过多需要放权的问题;也有少数干预不足有待建立相应制度的问题。依笔者之见，目前主要有以下几个问题应予解决：

　　(1)新旧“三会”的关系。这是公司、尤其是国有企业经改制转化而成的公司在内部治理结构构建上所遇到的一个棘手问题。公司都按新的运行机制要求，设立新“三会”(即股东大会或股东会、董事会和监事会)作为其基本的组织机构。传统的旧“三会”(一说职工代表大会、企业管理委员会、党委会;一说职工代表大会、工会、党委会)在这种情况下如何定位：怎样发挥各自的作用，对此迄今尚无妥当的解决办法，因此，应是今后完善企业治理结构的政府干预法律制度中应予认真研究的问题。

　　(2)“一长制”的适用范围。“一长制”即厂长(经理)负责制，其在我国计划经济体制下的企业特别是国有企业中确立，初衷之一就是为了便于实现国家对企业的干预。实行社会主义市场经济体制以后，国有企业呈现出传统形态与现代形态(公司制国有企业)并存的局面。《公司法》规定，国务院确定的生产特殊产品或属于特定行业的企业若实行公司制，应采取国有独资公司的形式，其目的也在于实现对这些非竞争性企业的有效干预，但尽管如此，《公司法》对这类企业放弃了“一长制”的体制。而一方面，我国尚未改制的传统国有企业几乎一概实行“一长制”。如果对非竞争性企业而言这种体制尚有其一定的合理性的话，那么对于竞争性企业，“一长制”已有其不适应的性，它不仅可能导致更多的决策失误，而且将产生国家的过度干预。因此，将竞争性企业从“一长制”的束缚中解脱出来，这是必要的。

　　(3) 董事对第三人的责任之确立。许多国家的公司均规定，董事代表公司进行活动致第三人损害的，应当承担责任。公司董事仅对公司负有善管义务，对公司以外的第三人是没有直接义务的。因此，即使董事违反善管义务，使第三人受到损害，如无特别法规定，也不会对第三人承担责任。由是观之，董事对第三人的责任是一种法定责任，是国家为了保护公司的外部人员所作的强制性安排，具有一定的政府干预色彩。从其他国家的实践看，这一责任制度对于规范公司和董事的行为，保护社会第三人利益具有重要意义。

　　二、政府对企业变更和终止的干预

　　与企业的设立一样，企业的变更和终止不仅涉及到企业及其出资者的自身利益，而且对于社会公共利益乃至国家利益也会产生直接的和间接的影响。因此，企业的变更和终止并非完全的当事人自由决定事项，而是同时受着当事人意志和政府干预制约的事宜。在某些极端的场合(如企业违法而被政府或者政府主管部门责令撤销)，政府干预还呈现出绝对的权威性。依照我国现行法，国家对企业变更和终止的干预主要体现在以下几个方面：

　　1.对企业的变更和终止实行一定程度上的行政许可

　　这在我国社会主义市场经济体制确立前后的企业法中都有体现。如《全民所有制工业企业法》规定，由政府或者政府主管部部门批准。《中外合资经营企业法实施条例》规定，企业发生严重亏损，无力继续经营;合资一方不履行合营企业协议、合同、章程规定的义务，致使企业无法继续经营;因自然原因、战争等不可抗力遭受严重损失，无法继续经营;合营企业未达到其经营目的，同时又无发展前途等等，应由董事会提出申请书，报审批机构批准。此外，《中外合作经营企业法》及其《实施细则》、《外资企业法》及其《实施细则》也有类似的规定。社会主义市场经济体制确立后颁布的《公司法》放松了对企业变更和终止的行政管制，以利于企业按照市场的情况，根据效率的原则运行，但仍然保留了股份有限公司的合并和分立由国务院授权的部门或者省级人民政府审批的制度。对企业变更和终止实行行政许可，其主要的目的在于保证企业的活动符合国家利益和社会公共利益，尤其是符合国家的产业政策。

　　2.对企业的变更和终止实施登记管理

　　企业变更和终止应向企业登记主管机关办理登记，这是我国企业法的一项基本要求。为使企业登记管理有所依据，我国先后发布了《企业法登记管理条例》、《公司登记管理条例》等专门规范。同时，立法还确立了企业的年度检验和证照管理制度，从而使企业的等级和管理更紧密地结合起来，并使登记管理经常化。对企业变更和终止实施登记管理，主要目的在于确立企业的主体资格，向社会公众公示企业基本情况以确保交易安全，同时使登记管理机构及时掌握社会经济生活中企业的构成级各个企业的状况，从而为制定国民经济和社会发展规划、进行工商管理和宏观经济调控提供依据。

　　3.引导企业实现资源优化配置

　　资源优化配置是指按效用最大化原则组合多种资源。经济发展的历史表明，市场是实现资源优化配置最有效的手段，然而这并不意味着国家在促进资源优化配置方面是无能为力的，在确保市场对资源配置发挥基础作用的同时，保留适度的政府干预，可以避免资源的低效配置和浪费。为此，我国企业法对企业的变更和终止规定了一些引导措施，以适应资源优化配置的需要，进行产业结构、产品结构和企业组织结构的调整。《全民所有制工业企业转换经营机制条例》关于产品不符合国家产业政策或者无市场销路的企业实行转产的规定，对转入国家继续发展的产业的企业给与减免所得税的规定，即为此种引导的实例。此外，现行企业法关于企业设立条件的规定，关于企业设立、变更和终止的审批规定，都对引导企业变更和终止以实现资源优化配置依据有直接或者间接的作用。

　　4.防止企业变更和终止中形成垄断势力

　　企业的变更和终止在很多情况下都涉及到企业资产的重组问题。在没有外在力量制约的条件下，企业变更和终止的结果，往往是社会资源集中度的提高。这种资源集中度的提高有利于形成企业的规模优势，取得规模经济的效果。但是，资源的过渡集中又会造成市场集中度不适当提高，从而形成垄断，限制和排斥竞争。因此，早在20世纪80年代初期及中期，我国在有关推动联合保护竞争的规定中，便出现了既要推定企业联合，允许甚至鼓励企业通过兼并、组建企业集团等方式实现合并，又要反对过大规模的企业合并，防止经济过渡集中的垄断企业产生的思想。企业法中关于企业变更和终止的行政许可，以及实践中政府部门以产业政策为指导对企业变更改制进行审批，其初衷之一亦即在于此。

　　我国对企业变更和终止的法律制度也存在一些亟待解决的问题。其中尤为突出的，便是对企业合并中反垄断性企业合并的思想，但当实务界着眼更多的是我国企业在市场竞争中、特别是国际市场竞争中规模小、竞争力不足的问题，而忽视企业合并业已或者即将对市场特别是国内市场形成的垄断势力。因此，目前我国经济生活中还出现了大量购并、尤其是外资并购国内企业特别是国有企业的现象，然而相应的制度建设并未跟上，因而出现了诸如外资对我国某些行业控股过多、违背国家产业政策并购等不正常现象，故强化这方面的立法，这也成为现实人们的共识。

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