6月27日，全国人大常委会第22次会议如期对《反垄断法（草案）》进行了初审，这意味着《反垄断法》立法已进入实质性阶段。历经波折之后，行政垄断还是出现在《反垄断法（草案）》（以下简称《草案》）中。这可谓是合乎民心，顺乎民意，但《反垄断法》果真能反行政垄断吗？我看未必。
反垄断法（草案）》：反行政垄断条款解读
综观《草案》全文，直接规定行政垄断的条文共8条：第一章总则部分第第6条是行政垄断的原则规定，第七章法律责任部分第50条规定了行政垄断的法律责任，而主要集中规定在第五章——滥用行政权力排除、限制竞争，本章用6条分别规定了具体的滥用行政权力排除、限制竞争的行为。
第六条规定行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力排除、限制竞争，明确将行政垄断纳入了《反垄断法》的调整范围。其后又用第二款作出宣示性的规定：国家依法加强和完善行政权力运行的规范和监督，并能通过深化改革，转变政府职能，防止和消除滥用行政权力排除、限制竞争的行为。
第五章集中对禁止行政性限制竞争作了具体规定，明确禁止实践中较为典型的六类滥用行政权力排除、限制竞争的行为。这六类行为包括：以任何方式限定或者变相限定单位和个人只能经营、购买、使用指定的经营者提供的商品；妨碍商品在地区之间自由流通和充分竞争；以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动；以采取同本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；强制经营者从事本法规定的垄断行为以及制定含有排除、限制竞争内容的规定。
第五十条关于法律责任的规定，基本延用了《中华人民共和国反不正当竞争法》的规定，即由上级机关责令改正，并对责任人员给予行政处分。
行政垄断：《反垄断法》能奈我何
行政性垄断是我国现阶段垄断的一个突出现象，它直接根源于行政权力的滥用，是行政权力和经济权力相结合的垄断。由于行政性垄断不仅阻碍市场的发育和发展，导致社会资源的浪费，而且破坏了国内统一市场的形成，既损害了消费者的利益，也严重损害了企业的利益，同时为以权谋私和权钱交易提供机会，导致腐败。因而，在现代中国，行政垄断已成为众矢之的，规制，乃至根除行政垄断是全国上下一致的呼声。但《反垄断法》能反得了行政垄断吗？
行政垄断是政府及其职能部门违法行使行政权力排除、限制竞争的行为，说到底是行政权力对经济生活的不当介入，是行政权力的经济化。对这种行为的规制,主要依靠对政府权力进行限制，防止行政权力的滥用。而在现有行政体制下，让《反垄断法》去限制政府权力，去反行政垄断，最多只能是表明一下态度和决心而已，因为这样无异于让法律去“反特殊国情下的政府”。
从目前的反垄断执法机构的规定来看，《草案》设置了双层执法机构，但从性质上来说，都属行政机关。这样问题又出来了，如何让一个行政机关去监管另一个行政机关，一个行政机关又如何能监管得了另一个行政机关？这是一个无法调和的尴尬和矛盾。从《草案》规定的国务院反垄断执法机构的职责来看，其规制的垄断行为仅包括《草案》第三条列明的三种垄断行为，而没有包括行政垄断。我们可以理解行政垄断的执法模式还是延用以现在的模式。但问题是现在《反不正当竞争法》和其他相关法律法规都不能给反垄断执法提供周全的依据，这为接下来的执法带来后患。再从法律责任来看，《草案》第50条规定：行政机关和公共组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；情节严重的， 由同级或者上级机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。这实际上也是延用了现在法律责任规定，但这种责任承担方式显然对行政垄断没有多少威慑力的。
把反行政垄断规定在《反垄断法》中，实际上容易弱化对行政权力的控制，并且很可能使之成为相关部门增加行政管制的工具。例如
郑州的馒头管理办公室，政府对馒头生产进行管制，发放生产许可证的初始动机是为了保证市民吃上干净卫生的馒头，而这个办公室最终的做法成了只要交钱就发给许可证。（周阳敏：《<中国反垄断法>能奈何中国烟草行政垄断吗》，http://web.cenet.org.cn）
《反垄断法》到底能奈行政垄断几何？实际上立法者心里也是非常清楚的，从第6条第2款规定的宣示性的规定来看，或多或少说明了立法者的无奈。实际上这也为《反垄断法》反行政垄断的效果留个了可解释的借口。
如何认定行政垄断，有谁来认定行政垄断，行政垄断需要承担什么样的法律责任，以及如何来承担这些责任，等等这些非一部经济立法所能解决的。在目前的行政体制下，在《草案》框架下，行政垄断可以笑问：《反垄断法》，能奈我何？
《反垄断法》：不能承受之重
作为“经济宪法”、“自由经济的大宪章”，《反垄断法》的主旨是反市场垄断，规制的是市场主体的经营行为。从理论上和国际通例来看，行政垄断主要不是由《反垄断法》解决的问题，《反垄断法》也很难从根本上解决这个问题。当今世界已有100多个国家颁布了《反垄断法》，但很少有反行政垄断的内容。
无论从形成原因、规制手段还是责任承担方式来看，行政垄断与经济垄断都有本质上的不同。如果把二者强行规定在一部法律当中，不仅容易造成立法技术上的困难，而且执行中也出会出现事与愿违的混乱。这点在《草案》中已有显现，从垄断行为的界定、执法机构的规定以及法律责任的规定来看，多少有些不太协调。
行政垄断是政治经济体制转轨过程中出现的，必须靠进一步经济体制改革和政治体制改革，从源头上加以治理。所以，如果《反垄断法》以规制“行政垄断”为目标，那就会造成一个尴尬的情况，就是《反垄断法》调整的对象既是企业又是政府，这与立法的宗旨是背道而驰的，也使《反垄断法》处于一种尴尬的境地。
法律不是万能的，《反垄断法》亦然。反垄断法到底能反哪些垄断，这是要遵循科学规律的。如果不在科学规律范围之内，不具有科学性和可行性，有再大的必要性，也不能对其进行规定，否则，除了浪费立法资源，没有太大意义。等到法律成了观赏的文本时，不仅达不到立法目的，反而会影响法律本身的严肃性和效用。《反垄断法》不能反，也反不了行政垄断，这是科学规律。不能因为全国上下呼声一片，就不顾法律的严肃性，强行对其加以规定，这将会遗害更深。如果《反垄断法》中集中规定了行政垄断的内容，必将有损《反垄断法》的权威与严肃性。对于那些专家所称的“有总比没有好”，这是拿立法在开玩笑，立法怎么就停留在“有总比没有好”这样的层次上呢？
行政垄断与政治、经济体制紧密联系在一起，因而反行政垄断从本质来说是一个宪政问题。如果不进一步推进政治、经济体制改革，转变政府职能，规范行政权的行使，要求反行政垄断就是一句空话。因为在目前宪政体制下，可竞争性领域内的行政垄断，总能找到脱离《反垄断法》的借口。如果不让政府这只“看得见的手”缩回去，行政垄断无法根除。
从调整方式来看，《反垄断法》是一种反面调整，通过设定非正当竞争的行为模式和后果，以制止竞争主体的限制竞争行为，从而达到消除或减少非正当竞争的对竞争的破坏的目的。但行政垄断是行政权力的滥用，是公权入侵私权领域的结果，规范行政权的行使应当更多是从正面进行规定，否则会不可避免导致公权干涉、侵犯私权的发生。把反面调整的《反垄断法》作为解决行政垄断的抓手，是本末倒置的做法，最终不仅达到预期的效果，还会有损《反垄断法》本身的严肃性和效用。
行政垄断，是进一步推进政治、经济体制改革的任务，一部《反垄断法》无法承担这个重任，我们也不能指望一部《反垄断法》能够一劳永逸地消除各种垄断。面对行政垄断，《反垄断法》不能承受之重。
