摘要：对比研究世界著名大地震的震前预防及震后应急措施，分析这些地震产生巨大危害的原因，对其恢复重建过程中存在的问题进行总结．在科学发展观的统领下，从和谐与均衡的角度，以综合集成体系为理论支撑，结合物理．事理．人理系统方法论和霍尔三维结构体系，构建了灾后重建系统工程的理论基础，并提出灾后重建系统工程的综合集成模式．该模式阐述了灾后重建全过程集成管理和灾后重建保障体系两个方面，其中重建全过程包括临时安置、重建准备和全面重建三个阶段，重建保障体系则从组织、资金、政策、法制、监督和信息六个方面构建，两者分别从纵向和横向两方面实现对地震灾后重建的综合集成管理．

关键词：地震；灾后重建系统工程；综合集成；物理．事理一人理系统方法；和谐；均衡

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2 系统工程理论与实践2008年7月

1引言

地震是威胁人类生存和发展的最可怕的杀手之一，会造成城市和农村建筑物严重破坏，人员大量伤亡，次生灾害、诱发灾害频发等一系列问题，使国家经济和人民生命财产遭受重大损失，使社会受到严重冲击．在灾难发生以后，立即开展恢复重建工作是当务之急．关于地震，不少学者在《Nature》和《Science》上发表文章，多从工程地质角度人手，主要关注地震预报⋯、地震检测12J、地震破坏bJ、余震走向【41等问题．在地震灾后重建的研究方面，M础和N避分别提出了印度古吉拉特邦(G山删)和美国洛马·普雷塔(【D咖蹦e．ta)地震灾后恢复与重建的研究报告b’61；ItSul(i对比研究了土耳其、中国台湾和日本城市地震灾后重建的程

序71；Himv觚la和Maninez分别研究和介绍了日本神户和萨尔瓦多(El salvador)在地震灾后的房屋重建政策和规划方案随’91；wu和Lindeu对比研究了美国加州北岭(Nort¨dge)和中国台湾南投大地震后房屋重建的政策及措施n们；文献11介绍巴基斯坦地震灾后恢复与重建管理委员会的功能和运作方式，以及该国是如何开展灾后恢复重建工作的；H肌es研究了日本关东(1(anto)地震灾后重建东京的城市规划问题n21；Y鹅ui以两个比邻的小居民区Mano和Mik啪在日本阪神地震灾后重建为例，对社区在地震中表现出的脆弱性及抗震性之间的关系进行了研究¨纠；Han出gan等以1988年亚美尼亚(A册enia)大地震为例，研究了大地震灾后重建阶段的紧急医疗服务，提出紧急医疗服务成功运作须建立医疗救助体系，开展紧急医疗培训【1 4|．这些研究，有的是提出灾后重建报告，有的关注灾后房屋重建，还有关注重建工作管理机构建设，重建城市规划以及紧急医疗救助的，等等．总的说来，以前的学者和研究机构都没有从地震灾后重建系统工程的系统性、复杂性等方面入手，更没有用集成的理论和方法提出能适用于一般大型地震灾后重建的模式．

大破之后必有大立，大灾之后急需大治．一次灾难性地震发生以后，来自政治、经济、社会和精神方面的压力要求我们尽可能快地重建家园．震后如何迅速救助受伤灾民，消除灾民恐慌心理，临时安置群众，恢复生活和生产，调查核实灾情，制定城市和乡村重建规划方案等一系列工作，都属于震后重建工作范畴．重建不应该只是“重新建立”，它是旧的均衡被打破后建立新的均衡，应根据地震发生后的实际情况通盘考虑，提出系统解决方案．地震灾后重建是一项极为庞杂的系统工程，它涉及到经济、社会、自然的方方面面，以及社会学、管理学、地质学、规划学、工程学、环境科学等多学科的综合运用，需要在多方协调与合作的基础上完成．灾后重建要广泛总结和吸取国内外经验、教训，本文在比较研究国内外12个重大地震的震前防御、地震危害、震后救灾情况，并总结其灾后重建经验教训的基础上，结合四川汶川“5·12”特大地震的一些情况，为灾后重建工作提供新的思路，提出地震灾后重建综合集成模式．[page]

2比较分析

地震灾后重建需要系统考虑经济、社会、自然等方方面面，每个方面都要从如何减轻地震灾害这一基本宗旨出发进行工作¨5j．通过对世界著名大地震震前预防措施、震后应急救灾和恢复重建过程中存在的问题进行总结性对比研究，分析这些地震产生巨大危害的原因．从表1可以看出大型地震给灾区带来系统性的破坏，辐射范围极广，人员伤亡和经济损失极为惨重，建筑物大量倒塌和破坏，铁路、公路、通讯、电力和航空中断或受阻，生产和生活停顿，一切陷于瘫痪．这给灾后重建工作带来巨大的困难．调查事件的原因不仅能让灾后重建工作吸取经验和教训，避免和减轻下次灾难的损失，同时还能为灾后重建带来有益的启示．仔细调查以上地震灾害事例，不难发现，这些震灾之所以如此严重，除了震级大、震源浅，以及发生时间难以预测这些自然因素外，人为因素也是重要的因素，见表2所示．对表1和表2的数据进行分析．为了建立地震引发灾害和灾害影响因素的关系模型，我们引入以下变量和记号：其中因变量为地震受灾情况，包括影响区域、人员伤亡、地震破坏和经济损失四个方面，分别标记为)，1、y2、y3和y4(见表1)．自变量为造成地震灾害的因素，包括自然因素和人为因素．其中自然因素包括震级和震源深度，标记为戈。和戈：(见表1)，以及“震中及周边地区地质因素”，标记为戈，．人为因素的变量设计及标记，见表2．第7期地震灾后重建系统工程的综合集成模式3一任

图l地震灾害影响关联因素及其分类示意图

灾后重建除了要预防下一次灾害的侵袭，更重要的一点是解决重建过程中遇到的实际问题．通过研究

以上著名大地震在此期间遇到的问题，结合本次四川汶川大地震灾后重建面临的困境，总结如下：

1)经济方面：震后市场混乱，恢复生产成本高，产权问题，企业与产业重建困难重重等．

2)社会方面：震后心理重建，过渡阶段灾民临时安置，孤儿、孤残人员和孤寡老人的抚养，灾后重新组

织家庭，社区重建与管理，特殊地域及民族文化保存等．

3)自然方面：次生灾害和诱发灾害频发，重建选址，生态环境恢复，震后遗址处理等．

4)行政方面：地震打乱既有行政区划，大量政府官员在地震中丧失，许多基层行政机构不复存在，行政体制改革等．

5)政策法律：重建过程中金融、财政、税收、土地、产业等政策该如何调整，移民后的政策问题等，灾难

救助法律急需完善等．以上问题涉及到经济、社会、政治、法律、文化、自然环境等诸多方面，因此，必须从全局、科学的角度统筹灾后重建．由于一般方法不能很好的对这些问题作系统考虑，本文提出以综合集成的思想来指导灾后重建．

3分析思考

地震破坏了和谐，打破原来的均衡状态，使灾区系统失衡，包括社会生活、区域经济、行政管理、生态环境、法律政策等系统的失衡．均衡的根本内涵是相对最优和相对稳定．灾后重建就是重塑新的均衡，构建新的和谐社会．2005年2月19日胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上说：“构建社会主义和谐社会，是一项艰巨复杂的系统工程，需要全党全社会长期坚持不懈地努力．”地震灾后重建是党和国家从全局出发来构建灾区新的和谐社会，它必须遵循科学发展观．科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想．地震灾后重建一定要以科学发展观为指导思想，在系统科学体系下构建综合集成体系的理论基础，运用综合集成理论与方法，形成特有的灾后重建系统工程，在特殊环境下深入落实科学发展观．

3．1理论

灾后重建系统是由社会生活、区域经济、行政管理、生态环境、法律政策等一系列相互交融、相互关联、相互作用的开放的复杂子系统集成的有机整体，本质是一种社会系统．而社会系统又是一种特殊的复杂巨系统¨引．系统需要由系统工程来组织和管理【17j．灾后重建系统工程就是以灾后重建系统为研究对象，对构成这一复杂巨系统的各个子系统进行规划、设计、协调与控制，以期实现系统整体涌现的理论与方法．综合集成体系是解决灾后重建系统工程问题的一种有效的系统科学体系，它由综合集成思想、理论、方法、技术与工程构成¨8J．在科学发展观指导下，以系统科学为理论基础，解决灾后重建系统的具体问题的过程中形成其综合集成思想；在综合集成思想指导下全面深刻地认识灾后重建系统、处理灾后重建系统工程系列问题的原理就是其综合集成理论；灾后重建这类复杂系统问题的处理方法需要还原论和整体论的辩证统一、微观研究与宏观研究的充分结合——综合集成方法；灾后重建系统在技术层面上要充分用到研讨厅体系和人一机结合的智能系统的综合集成技术；灾后重建的综合集成工程则是其综合集成思想、理论、方法与技术服务于灾后重建的具体社会实践形式．如图2所示．科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾．在灾后重建系统工程中，以人为本，就是以广大灾区人民群众的根本利益为本，切实保障灾区群众的经济、政治和文化需求，在灾后重建全过程都将灾区人民群众的全面发展放在第一位，并使他们切实享受到重建的成果；全面发展，就是以灾区经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设，实现灾区的全面跨越式发展；协调发展，就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展，推进灾区社会生活、区域经济、行政管理、生态环境、法律政策等系统相互协调；可持续发展，就是遵循循环经济理念，保护和修复灾区环境承载能力，构建资源节约型、环境友好型社会，建设社会主义新农村，走生态良好的文明发展道路；统筹兼顾，就是要求从系统工程的角度，运用综合集成的理论与方法来指导灾区重建．[page]

3．2方法

物理．事理．人理系统方法论(wmi．Shili_Rerdj System Appmach，简称wsR方法论)是一种基于东方文化的系统方法论，是综合集成方法的一种具体表现19J．社会系统实践活动是物质世界、系统认识方法和人的动态统一，灾后重建系统工程本质上也是物理、事理和人理的动态统一．“物理”即客观世界的规律，在灾后重建中即表现为地质运动规律，建筑抗震规律等；“事理”即做事的道理，在灾后重建中表现为尊重地震规律，科学评价、科学规划和统筹重建；“人理”即做人的道理，在灾后重建中表现为处理好人与社会、自然及政府的关系．美国学者Hall于1969年提出了系统工程“三维结构体系”(Three．dimeIlsio脚morpholo科)啪，将系统工程活动看作由专业维、时间维与逻辑维组成的三维结构，是一种解决规模较大、结构复杂、因素众多

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科学发展观指导思想L』系统科学体系综合集成思想’臻’合集成方法。练。合集成技术图2地震灾后重建系统工程的大型项目管理问题的系统工程方法论．由于逻辑维地震灾后重建是一个开放的复杂系统工程问题，因此可将wsR方法论与Hall三维结构体系结合起来，构建地震灾后重建的三维结构体系，如图3所示．物理、事理和人理作为灾后重建三维结构体系的三个坐标轴，是灾后重建系统工程必须综合考虑的三个问题，要圆满完成重建任务，达到和优化系统目标，就必须“懂物理，明事规划学7理，通情理”．物理对应专业维，就是说，必须以杜裂7规划学、地质学、社会学、建筑学、管理学、环境管髫夕学、工程学等“物理”知识做支撑，以科学的精环境学／ 神实施重建；事理对应时间维，即重建必须遵玉业维循一定的“事理”，以科学评价为前提，按照重’人j匣人与社会丁爱心捐款帮助重建L-参与救助灾区人民人与自然t呈妻妻毳薹姜篡：人与政府r科学行政与民主行政L-统筹指挥与利益协调时间维临科统恢发时学筹复展安评规重提置估划建高建保事理立障巨体灾系防范体系建规划科学、有序地展开；人理对应逻辑维，要图3地震灾后重建三维结构体系求在重建过程中，必须时刻理顺人与社会、人与自然和人与政府的相互关系，把处理人的问题作为灾重建的主要内容．

4集成模式

灾后重建，不仅要保障人民群众重建家园，将生活和生产恢复到正常水平，更重要的是转“危”为“机”，超越原有发展水平．因此，灾后重建必须在科学评价的基础上，进行科学、卓越的重建，必须是科学规划下的统筹建设，本文提出地震灾后重建综合集成模式正是出于这一考虑．

4．1地震灾后重建综合集成模式框架

地震灾后重建作为一个非常复杂而艰巨的系统工程，必须借助于综合集成方法来进行系统管理．地震灾后重建综合集成模式包括灾后重建全过程集成管理和灾后重建保障体系构建两方面，分别从纵向和横向两方面实现对地震灾后重建的综合集成管理，如图4所示．从纵向来看，地震灾后全过程集成管理大体可分为“一”个前提“三”个阶段：以科学评价为前提，分临时安置、重建准备和全面重建三个阶段，每个阶段间都有互相交叉和耦合．其中临时安置和重建准备几乎菌～

同时进行，它与科学评价一起构成了全面重建的基础和前提，历时较短．全面重建阶段历时最长，又可分为两个阶段：前一个阶段以恢复重建为主，如基础设施与房屋的重建，行政体系、经济体系、社会体系的恢复与重建；后一个阶段以发展提高为主，如改革体制，推进城乡全面统筹发展，完善巨灾防范与救助体系，提高灾区和全国抗灾能力等．从横向来看，每一个重建程序，都必须由组织、资金、政策、法制、监督和信息等来作保障．

4．2临时安置

临时安置是全力救援转向灾后重建的关键过渡时期，是灾后重建的第一步，这一阶段要做的事就是为灾民解决基本的生存问题，临时安置流程如图5所示．[page]

4．2．1医疗与心理救助

地震造成大量伤残灾民，必须第一时间进行医疗救助，但比起身体创伤，精神创伤波及面更广，更难愈合，造成的危害更大．心理干预是一种有效的心理创伤医治方法，它通过及时的心理疏导来帮助灾民克服心理障碍的危机，从而降低灾害的社会负面影响．灾民是重建的主体，只有抚平他们身体和精神的创伤，才能重建信心，更好地投入灾后重建．

4．2．2临时住宿

过渡时期灾民住宿一般采取集中安置的方式，这样便于管理，便于统一修建过渡性住房．集中安置场地的选址和布局一定要安全、科学，必须尽快完善配套设施建设，积极改善灾民的居住条件．这种大规模、长时间安置方式也会产生一些弊端，如可能会滋生和诱发一些社会问题，临时安置场地和今后重建规划建设用地之间可能存在冲突等，因此必须妥善管理和统筹规划．

4．2．3防治次生及诱发灾害

地震会导致山体滑坡、泥石流等次生地质环境灾害，如巴基斯坦、萨尔瓦多地震；同时还会诱发火灾，如日本阪神、日本关东及美国加州北岭地震；四川汶川地震还形成了特有的堰塞湖险情．为此，应做好f临时

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灾民是台集中居住伤残病人身体无恙．但产生心理危机—一兰堡兰修建过渡性住房医疗救助心理干预No厂———少—敷——，—自—行—解——决—广叫_自—主—管一理YesT 多数，政府提倡防止山体滑坡、泥石流、火灾等次生灾害统一管理

维护社会稳定重建灾民信心打击违法犯罪，维护社会治安稳定价格，防止市场混乱稳定市场供给恢复农业生产以工代赈图5临时安置流程医疗与心理临时住宿)恢复社会秩序}临时恢复生产安置区的地质监测和灾害预警，加强火灾防范．为防止灾难的持续扩大，必须加强疫情控制，完善卫生防疫体系．在卫生防疫过程中使用的大量消剂、灭菌剂，以及集中居住产生的大量生活垃圾、生活污水，腐烂动物尸体等，都威胁到河流水环境和群众饮用水的安全，须对灾区进行水源消毒，并宣传卫生饮水和科学处理垃圾．

4．2．4恢复社会秩序

地震发生后，灾区社会必然会产生许多不稳定因素，如偷盗抢劫拐卖、造谣及聚众作乱、制售假冒伪劣、破坏重要公共设施、危害公共卫生等违法行为，扰乱了社会秩序．对于这些行为，必须严厉打击．稳定市场也非常重要，必须抑制钢材、水泥、砂石等重建急需物资的价格不合理上涨，打击各种借机扰乱市场秩序的行为．为稳定灾民生活，还可采取在灾区建立生活必需品应急市场，设立临时金融机构等措施．

4．2．5临时恢复生产

灾后重建的主体是灾民，所以必须鼓励其开展积极的自救自建．以工代赈是一种有效的方式，它拓宽了灾民安置渠道，解决了灾民就业问题，对重建灾民信心非常重要．另外，临时恢复农业生产，通过生产自救，在短时间内解决灾区人民蔬菜、肉类等的供给问题，有利于灾区人民的生活稳定．

4．3重建准备

重建准备主要由灾情评估、地质调查、规划环评和重建规划四个方面的工作组成．其中，灾情评估、地质调查和规划环评的目标是确定灾区恢复重建区域和存在的人口规模，提出适宜居住的城乡居民点建设范围．它们共同构成重建规划的基础，而科学可行的重建规划则是重建取得最后成功的必要前提．

4．3．1灾情评估

首先是对建筑的评估．对倒塌和严重损毁的公共建筑和居民住宅的建筑质量进行调查和取样，应尽快找到这些建筑物设计、施工方面存在的薄弱环节和问题，在灾后重建中尽最大努力予以避免．其次，对地震及防诱止发次灾生害中被摧毁的交通、通讯、供电、供水、消防、医院等重要生命线工程进行检测，为提高其抗震性提供依据．然后开展对经济、社会、行政、自然环境等方面的灾害损失进行全面系统的评估．这种评估不是简单的灾情数据统计，还应对地震造成的间接影响进行评估，包括其对国内、国际的影响，对现在和未来的影响等等．日本阪神大地震和中国唐山大地震的完整、全面的评估报告都是地震发生5年以后才做出来的．[page]

4．3．2地质调查

地质调查主要针对重建选址的安全性进行评估．因地质灾害原因不适合居住的，要列入禁止或限制开发区域．地震会造成地质结构发生变化，出现许多断裂带，并诱发山体滑坡、泥石流、堰塞湖等次生灾害，威胁到震区居民的安全．因此，地质调查的内容应包括：灾区地震次生地质灾害的基本情况、特征、造成的危害及其潜在的威胁，候选重建区域的地质灾害危险性评估等．另外，震后往往要留下一些相当典型的地震遗迹，具有重要的科研价值，对发展地震科学非常有意义，在重建时应有选择地予以保留．

4．3．3规划环评

地震会严重损坏灾区生态系统，破坏生态平衡，造成生态功能的下降．灾后重建要充分考虑生态环境的承载能力，应将生态环境作为灾区重建合理布局的基础指标之一，规划环评也应该作为重建规划的基础依据．规划环评要求对灾后拟重建区域内的空间布局、发展规模、功能分区、经济发展布局等生态环境适宜性进行分析，明确灾区生态环境对重建活动可承载的能力，并以此为依据，合理确定城镇、工农业生产布局和建没标准．另外，地震中泄漏的许多有害物质浸入土壤，部分物质还可能在重力作用下透过浅层堆积物，污染地下水，因此，环评除了对地上的生态环境作分析，还必须关注地下生态环境．

4．3．4重建规划

灾后重建规划是建立在对灾区灾情、地质评估基础上，以灾区的经济社会条件、资源环境承载能力和修复能力为依据，作出的科学决策．重建规划应以区域可持续发展为出发点，不仅要解决近期灾民安置问题，还要考虑重建地区的长远发展问题，应涉及城镇体系、农村建设、基础设施与公共服务设施、生产力布局和产业调整、市场服务体系、防灾减灾体系等社会、政治、经济各个领域．重建规划中的选址问题应加强科学论证．对于震毁地区视地质条件采用异地重建、移民迁建的方式；对于震损地区，可原地重建，重点是对现存建筑的安全性作出评估，控制灾情；对于一般地区，重点做好提高设防和抗震加固．规划还应以预防和减轻下一次可能灾害带来的风险，相应提高建筑的抗震设防标准，合理控制城镇人口规模，增设公园、绿地等避难场所来应付各种突发事件等．

4．4全面重建全面重建是灾后重建的攻坚阶段，必须严格按照重建规划分步有序地开展重建．2006年1月9日在全国科学技术大会上，温家宝总理在题为《实施科技发展规划纲要，开创新局面》的讲话中说：“实施《规划纲要》，加强自主创新，建设创新型国家，是一项长期、艰巨的伟大事业，也是一项复杂、庞大的社会系统工程．”灾后重建规划是在特殊情况下的规划，它一定是一项长期、艰巨的伟大事业，是一项复杂、庞大的社会系统工程．

在重建中要遵循五大原则：科学原则、和谐原则、全局原则、发展原则和预防原则．科学原则要求在科学测度和规划的基础上实施重建；和谐原则要求在重建中遵循人与自然、人与社会的和谐，充分考虑自然环境的承载能力，充分发扬民主，合理协调个人、企业与政府在重建中的权益和责任；全局原则要求全面重建不仅局限于建筑的修复与重建，还要恢复和重建灾区的行政体系、经济体系和社会体系；发展原则要求重建不能局限于解决目前的困难，要借重建的机会，大胆尝试改革，将乡村重建与新农村建设相结合，统筹城乡发展，调整产业发展布局，实现跨越式发展；预防原则要求认真分析和总结地震造成巨大灾害的原因，特别是对其中涉及到人的因素，在重建中做好预防措施，尽量避免由于这些原因而重蹈覆辙．

4．4．1基础设施体系及房屋重建

“居者有其屋”是灾区人民恢复正常生活的起点，它与基础设施体系的重建共同构成灾区全面重建的首要任务．由于地震预报是目前尚未解决的世界性难题，所以应将重点放在如何提高建筑物的抗震性能上．在展开大规模重建以前，应首先认真调查灾区受损建筑的年代、用途、层数、结构类别、平面形状和不同地区房屋建筑的破坏情况，分析原因，然后提出系统解决方案．目前可以从两个方面解决这一问题，一是精[page]

精心设计既包括提高抗震标准、改善房屋结构，又包括提高减灾能力、完善应急系统等．在抗震标准方面，应根据建筑物所在地区的地震烈度(地震发生后应重新测定)，相应提高建筑物的抗震设防标准，对中小学教学楼、幼儿园等未成年人集中场所建筑物的抗震设防标准还须在此基础上适当提高；在房屋结构方面，应尽量少用砖混砌体结构，并严禁使用空心预制板，在高烈度区或重要建筑中，还须采用隔震、减震技术，提高结构整体抗震水平；在应急措施方面，要重点考虑交通、通信、电力、供水等生命线工程的应急系统设计，减少灾难发生后给救援工作造成的障碍．此次四川汶川地震中倒塌、损毁最严重的是学校，暴露出施工监管不足的问题，血的教训要求重建中将工程质量问题作为重点，保质施工要求政府必须加大建筑规范执行力度的监督检查．

重建工程应提倡绿色施工，并充分利用原有的可用建筑材料，减少对自然资源的破坏和占用．除了重建，出于节约资金的考虑，对于损坏不是很严重，并且不处在地震高发危险区域内的建筑物，应做修复加固处理．

4．4．2行政体系重建

政府是灾后重建的主导力量，负责灾后重建全过程的统一组织、科学规划、分工协调与资源整合．在地震灾害中灾区政府组织也可能受到极大的冲击，应立即开展自身重建；同时，政府为了更好地担当重建工程的掌舵者角色，必须改革自身体制．

1)政府组织重建

灾后重建必须由灾区政府来组织领导，但地震也会对政府工作人员造成重大伤亡，并摧毁一些政府组织，特别是基层组织，给灾区恢复重建带来重大影响．强化灾区政府组织，健全干部组织体系，关系到灾区民心稳定和社会安定．灾区政府组织重建最重要的一环是干部的考核与选拔，要在严格考核、民主推荐的基础上，就地提拔那些表现突出的灾区干部，或通过公开自荐以及联合推荐的方式，让那些有能力、有号召力的公民进入干部队伍．为弥补灾区干部队伍的不足，还可以从外地政府或中央直属部门抽调青年干部，灾后重建成为检验和考察党员干部的重要战场．

2)行政体制改革

行政体制改革要求灾区政府秉承科学行政、民主执政的原则，将灾后重建转化为制度改革与制度进步的契机和动力，促进政府行政效能的转变和突破，并通过这样的变革，为灾后重建这一长期系统工程提供良好的制度环境．这样的制度变革，就是要以创新的精神，完善政府信息公开，实施重建物资的审计和监督，堵住公共财政的黑洞，遏制灾区重建中的政绩冲动，使用于重建的资源分配更加公平、透明和合理．最后，行政体制的改革必须建立相应的制度平台，并固化为政府在公共管理中的常态．

4．4．3经济体系重建

经济体系的重建主要包括产权重建、企业重建和产业重建．

1)产权重建

产权重建包括对土地产权、房地产权、各类债权、股权及其他产权的界定、恢复和撤销等．地震会改变灾区原有地形地貌，不少人在地震中丧生，田地、林地、宅基地等都需要重新清理、界定和分配．各类经济主体之间，如居民与银行等金融机构之间存在的借贷关系，有些已经灭失，有些债务人不再存在、抵押标的物不复存在．还有不少企业遭受重创，相应的股权受到严重损失．国家应建立对产权损失的补助制度，例如对失去土地的居民建立土地补足制度，对房屋损失同时负有对金融机构的债务的居民，通过国家补助和金融机构减免方式予以解决；对企业股权损失的通过国家资助重建企业的方式予以恢复等．

2)企业重建

经济体系重建最关键的是要让灾区的企业尽快恢复生产，只有灾区的企业恢复生产，增加自我造血功能，灾区的经济秩序才能恢复，经济链条才能正常运转．应大力扶持符合国家产业政策、能尽快恢复生产、能迅速支持灾区重建、具有自主知识产权或自主创新能力的知名品牌企业和环保节能型企业，支持这类企业重建．同时，对灾区其他重建企业和新设企业也应予以政策支持，以引导灾区能够重新恢复生产和生机．这些政策包括税收政策、金融政策及土地政策等，优惠力度和优惠期限应根据灾情分级情况来分别认定．[page]

同时，对吸收受灾群众就业的重建企业和新设企业也应予以政策倾斜．还可采取“学产一体化园区”模式，由海内外爱心人士及企业家发起募集“希望助学助业基金”，在灾区建立希望职业培训学校，并引进海内外投资，建设与其专业相匹配的企业群，形成“产一学”一体化产业园区．

3)产业重建

重建产业体系需要从项目、资金和政策等多方面人手．农业方面，除了对灾情比较严重的畜牧业、林业、农业基础设施等投入多一些重建力量，还应坚持对农业的综合开发，合理配置、科学利用农业生产要素，提高农业综合生产能力和市场竞争力，推动传统农业向现代农业转变，实现农业经济效益、生态效益和社会效益三者之间的协调统一、有序结合和持续发展．农业综合开发项目包括土地治理项目和产业化经营项目，全国每年用于农业综合开发的资金超过300亿元，为支持灾区农业重建，这笔专款应有所增加和倾斜．

工业方面，可借灾后重建之机带动部分产业的优化升级．要将节能减排、技术进步等因素纳入到化工等重污染、高能耗行业的重建中来，淘汰技术落后、产品附加值低的装置，升级落后产能，促进灾区生态环境的修复与恢复．另外，对受灾较为严重的工业区，可以考虑规划立项，建设灾后重建示范产业园区，通过园区获得国家、省、市特殊的政策扶持，吸引国际国内投资，使其成为本地迁建企业的集中安置区，区内企业之间形成配套关系，完善产业链，增强产业竞争力．

地震会破坏大量的自然风貌和人文景观，严重打击旅游业．重建须制定地震遗址保护规划，根据灾情，对有些进行修复和重建，有些则可以保持灾难原貌，建立国家地质灾害公园或地震遗址博物馆等，呈现地震带来的地质变化所造成的遗迹现象和次生灾害发生后的现状，以及传颂地震灾害中的纪念故事，开发地震主题旅游项目．这次四川汶川地震使四川省多处重要文物遭受不同程度的损坏，包括世界遗产都江堰水利工程、武侯祠、杜甫草堂、李白故居等．对其进行保护和修复也是重建旅游业的重点工作．另外，此次地震损失最严重的地区之一北川，是中国唯一的一个羌族自治县，为保护羌族文化遗址，可建立羌族文化生态保护区．重建时要特别注重保护羌族文化特色，抢救羌族文化资源，要注重建立羌区文化旅游特色产业集群，充分体现羌族文化聚集区与旅游资源富集区的相融互动，形成灾区经济恢复重建新的经济文化增长点，实现可持续发展和建设与保护的有效结合．

4．4．4社会体系重建

社会体系的重建主要包括人的重建、家庭重建和社区重建．

1)人的重建

人是社会的基本单元，社会体系的重建应该从人的重建开始．灾后重建过程较长，应在灾区建立人口登记及标志制度，以便开展对受灾群众的居住、就业、教育、医疗、养老等后续帮扶工作．在地震灾害中，大量人口遇难造成局部地区人口骤减，要采取人口迁徙鼓励政策，鼓励其他地方的人口迁徙到人口稀少的受灾地区．幸存者当中不少身体受到损残，精神受到创伤，对于这些人，除了给予长期的生活救助外，还要给予长期的精神救助，实现对他们的心理重建．另外，只有帮助灾区人口就业，才能完全实现对人的重建．可利用国家对灾区孤儿的优惠政策，帮助其完成职业学习，使其掌握基本的谋生技能；还可通过“以工代赈、以培训促进就业”的方式，使伤残人士及其他待业人员得到优良的职业培训机会．

2)家庭重建

在地震中，不少家庭不再存在或不再完整，大量的孤儿、孤寡老人以及丧偶家庭、失去孩子的家庭出现．政府除了给予生活救助外，还要出台政策，采取措施鼓励重建完整家庭，如建立对孤儿、孤寡老人的领养、赡养的奖励制度，为丧偶者重组家庭、新建家庭提供信息服务，对失去孩子或孩子致残的家庭在计划生育政策方面给予优惠政策等．另外，政府还需兴建社会福利机构，并鼓励社会力量共同参与，引导社会力量关心关爱孤老、孤残人员，使他们享受到家庭温暖．对一些生活和身体上需要特别护理的孤残儿童，应让有一定的专业医疗技术、护理技能、心理援助资质的家庭来收养或兴建社会福利机构，让这些孩子获得更好的照料．[page]

3)社区重建

灾后重建不光是有房子住，还要恢复社区．地震破坏了原有的社区秩序，但灾民对社区的心理归属依

12 系统工程理论与实践2()08年7月然存在，他们有权参与社区治理，为创新社区重建机制，可在灾民中选出威望高、组织能力强的人组成社区重建理事会，负责灾后重建工作的宣传、协调，保障受灾群众的知情权和话语权。恢复社区还要求保留其原有文化特色，同时还可融人抗震救灾的爱国文化，实现对社区文化的重建．另外，在城市之外的村镇重建问题上，对于具有一定规模人口的聚集区，镇区和中心村，可建立有综合配套设施的农村新型社区．

4．4．5新农村建设与城乡统筹发展

这次四川汶川地震灾区地处中国改革发展四大试验区之一的“成渝试验区”交织地带．该试验区的重任便是为全国城乡统筹、新农村建设，提供改革经验．地震一方面会对试验的开展产生严重影响，另一方面，灾后重建也为全面改革提供了一个契机．为缓解困扰中国经济社会发展的城乡二元矛盾，缩小城乡贫富差距，在灾区重建时，应注重城乡统筹发展，要从全局考虑，重新调整农业和各产业发展结构，探索与推进新农村、城镇化和新城乡关系建设的方式和途径，重建一个综合工业、农业和旅游等资源的新型城乡结合地区．

1)新农村建设

目前，农村经济改革正进入一个瓶颈期，灾后新农村建设可以为突围重建困境，破解整个农村发展瓶颈作出有益的探索．灾后新农村建设要重点推进循环型农业和农村建设．根据灾区资源禀赋、地理特征等因素，以提高资源利用效率，促进废弃物循环利用为核心，建设体现生态文明的新农村．可以发挥当地资源优势，建设循环型农业、林业和畜牧业，形成合理布局和共生互补的产业结构，推进现代农业建设，夯实新农村建设的经济基础；农业加工园区要对农副产品深加工的副产品和有机废弃物进行深度加工，循环利用；加强农业废弃物资源化利用，对藏、中草药废弃物进行再生利用、变废为宝，化害为利；统一建设分散治污和废弃物资源化设施，改善农村环境，促进废弃物综合利用．

地震灾后重建正是农村经济改革的好时机，大力推行农村综合改革，是建设社会主义新农村的有效途径和重要保障．农村综合改革的主要内容是统筹推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制、粮食流通体制、征地制度以及农村金融等方面的改革．另外，通过加强农村城市化建设来促进产业结构的调整和自主创新能力的发挥，大力发展农业生产工业化、自动化，找出适合灾区农村发展的模式，也是对新农村建设的尝试．

另外，在薪农村建设中，还需注重促进农村和谐发展，在这次地震灾害中，灾区农民的互助合作精神大大增强．在灾后恢复与重建中，要继续弘扬救援过程中体现出的互助合作精神，使这种精神得到保持和发扬，使农民越来越关注村庄公共活动．在安置恢复重建过程中，要充分发挥受灾群众的主体性、能动性和主动性，保证他们在安置重建过程中的表达权、参与权和决策权。通过培训和开发他们的生产自救能力和发展能力，避免对其自身能力的扼杀和产生过度依赖的“等、靠、要”倾向．

2)统筹城乡综合改革

为改革原有不合理的城乡二元体制，必须以灾后重建为契机，建立城乡平等的公共服务体系和公共财政体制，以及以城带乡、以工促农的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局．在统筹城乡规划方面，可将灾区作为国家发改委推进发展规划、建设规划、土地规划“三规合一”的试点．在城乡统筹建设方面，可以统一安排通讯、电力、道路交通等公共基础设施，以及学校、医院、文化场馆等公共服务设施，引导灾民集中居住，从城镇体系角度推进行政区划的调整，这包括城镇与乡村迁址合并和中小城市与城镇协调发展两方面．

另外，统筹城乡综合改革，还体现在对原有不尽合理的制度、体制的改革．如，推进城乡统一的户籍登记管理制度；推进城乡土地管理和使用制度改革；推进城乡社会保障制度改革，扩大农村社保覆盖面和提高保障水平；推进公共财政制度改革，支持农村公共产品和公益服务事业；统筹推进城乡公共基础设施建设等．[page]

4．4．6巨灾防范与救助体系完善

举全国之力参与抗震救灾显示了全民凝聚力的巨大优势和救援的强大实力，但其可持续性难以保证，尤其是在巨灾频发的趋势之下，应该构建对于巨灾的长效应对机制，形成综合的巨灾风险管理模式．完整的巨灾防范与救助体系需要以专门的法律体系做支撑，来规范巨灾的防范与管理，还应成立专门的常设应

第7期地震灾后重建系统工程的综合集成模式13急管理机构，来协调集预防、应急管理、救助与风险转移为一体的巨灾防范与救助体系(如图6所示)．

1)巨灾防范与救助法律体系

巨灾防范与救助需要一套完整的法律体系，来指导防灾、救灾和灾后恢复重建这一系列问题，避免灾害管理和灾害救援中的制度缺陷和职权混乱．国务院针对汶川地震颁布了《汶川地震灾后恢复重建条例》，能为这一法律体系的构建和完善提供有益的借鉴．但其在地域上不具有普适性，仅针对汶川地震；体系上不具有完备性，仅关注灾后恢复重建阶段；法制上不具有可持续性，有待从国务院颁布的条例上升为人民代表大会制定的法律．中国针对灾害防范与救助的权

图6巨灾防范与救助体系威法律主要有《防震减灾法》和《突发事件应对法》，但其多为原则性规定，在极端性突发事件的处理上针对性不强，因此还有许多需要完善的地方．日本有一系列灾害防范与救助法律，构成比较完整的法律体系，具有较大的借鉴意义．基本法律有《灾害对策基本法》、《灾害救助法》、《受灾者生活支援法》和《严重灾害特别财政援助法》等．针对地震这类突发巨灾，还相应制定了《大规模地震对策特别措置法》和《地震防灾对策特别措置法》等一系列地震防范法律，对地震的预测与防范措施等方面做了详细的规定．

2)巨灾应急管理常设机构

组织建设非常重要，面对突发灾难，如果总是成立临时机构来领导，这是组织建设缺位．出于目前巨灾频发的状况，国家应该投人足够的人力、物力和财力，设立一个巨灾应急管理常设机构，让巨灾风险管理成为日常工作．这一常设机构应该是一个高水平的专门独立的部门，通过加强地震、国土、气象等部门间的沟通合作，实现信息共享互通．在灾难发生前，做好风险分析评估，加强灾害监测预警；灾难发生后，能立即组织救援工作．

3)防灾教育机制

地震造成巨大的人员伤亡，除了建筑质量问题、应急措施不力等原因，公民抗震防灾意识薄弱，缺乏面对危机时的心理准备也是重要因素．政府应着重培养公民的居安思危意识，通过教育和培训，使公众在危机到来时拥有自我保护能力，并顺利实施自救和互救．

4)应急管理预案

为将对灾害的关注重点从事后反应转移到事前的常态防范上来，为使在巨灾瞬间发生之后，能迅速做出正确反应，必须设立应急管理预案．应急管理预案是为了应对未来可预见的风险而做的额外行动措施的准备，是将风险管理干预到日常管理中．应根据经验知识和灾难案例，将各种可能突发风险反映到应急预案中．

5)应急管理系统

目前对应急管理系统的建设多以通讯、视频和指挥中心等硬件网络为主，而对于信息管理系统的建设相对进展缓慢，且集中于经济较发达的大中城市和公安、消防、医疗等公共领域．应从国家、区域、城乡、行业和企业各个层次，分级建立应急管理系统，统一规划应急管理信息系统，以提高应急信息传播的及时性和广泛性，进而提高社会各系统防灾减灾、协调调度的能力．

6)全民防御体系

为了及时有效地对灾害展开救助，必须调动一切可以利用的力量和社会资源参与救灾行动，建立全民防御体系正是出于这一考虑．这个社会系统工程要在国家的计划统筹中去建立，全部社会机构都要参与进来，每个部门都有自己的责任．全民防御体系应包括组织与领导的体系，教育与训练的体系，监察与审计的体系，文化与传播的体系等．这一体系还应建立一套健康有效的指挥机制和综合协调反应机制，协调参与救灾的各部门之间的关系，以使救灾工作效率最大化．[page]

7)社会保障体系

社会保障体系是维护社会稳定和国家长治久安的重要保障．灾后救助与重建困难重重，以国家财政和

14 系统工程理论与实践2008年7月社会捐赠为主的灾后救济方式覆盖水平低，远远不能满足大灾后重建的需要，急需社会保障体系的支持．完善社会保障体系是工作的重点，其中包括兴建社会福利机构，对地震中造成的大量“三孤”人员的妥善安置；建立灾难心理危机救助机制，为幸存者免费进行心理咨询，重点帮扶妇女、儿童和老人等弱势人群，帮助他们克服心理恐惧感、孤独感和被抛弃感，树立重建家园的信心．8)巨灾保险机制在保证发展经济的基础上，为提高国家应对巨灾的能力，需要建立一个巨灾风险转移机制，通过经济方式分散自然灾害频发的风险．建立由国家、国内外的保险和再保险业、资本市场，以及保单持有人共同承担巨灾风险的保险机制是转移巨灾带来损失的有效途径．巨灾风险的保险和再保险机制的建立，需要国家财政的支持，以帮助保险和再保险公司渐进地推进巨灾保险产业，实现可持续发展．

4．5灾后重建保障体系

灾后重建保障体系从组织、资金、政策、法制、监督和信息等诸多方面对灾区重建进行保障．

4．5．1组织保障

灾后重建是一个系统工程，重建工作的难度、复杂性都远非单个部门，单个领域，单个区域所能完成的，涉及到民政、建设、规划、财政、金融、土地、产业等多部门多方位投入力量，还需要非政府组织、专家、志愿者以及私人等多种社会力量的加入．建立一个“政府主导，全民共建”的灾后重建组织体系(如图7所示)，是重建工程顺利实施的重要保障．在这一组织体系中，灾区政府是主导，协调组织各种社会力量参与重建．中央政府部门，包括国务院及下属民政、建设、财政、金融、产业等部门则负责制定和实施与灾后重建相关的政策法规，为灾后重建提供财政和政策支持．对口援建地方政府在灾区移民、物资援助、商业项目等方面为灾区的恢复与振兴提供支援．非政府组织以其动员资源的持续性和专业性，在募集资金、调动资源、伤员救助，心理干预等方面都起到很大中央政府灾区政府垒些l I 壅垦图7灾后重建组织体系对口援建地方政府非政府组织媒体舆论作用．建筑、环保、规划、法律等领域专家也可为灾后重建建言献策．志愿者和私人可为灾区提供包括生理、心理、安全、公平、正义等在内的全方位多元化的公共产品．引入媒体和社会中介的监督力量，可以加强对灾区建设过程的监督力度．企业和灾民是重建的主体，企业利用优惠政策，积极招商引资，尽快恢复生产，灾区人民则可通过以工代赈等形式参与重建，发挥灾后重建的主体作用．

4．5．2资金保障

地震灾后重建需要大量资金，重建资金的来源包括政府投入、社会捐款、重建基金、重建债券、商业投资等各种形式．其中政府投入主要是财政拨款．社会捐款包括私人、非政府组织(如红十字会、慈善总会等)、企业等的爱心捐款．由于政府财政投入和社会捐款募集的资金数量有限，无法解决灾后重建的长期需求和可持续发展，因此，必须拓宽多种融资渠道，考虑可持续的重建资金筹集方式．重建基金可分为两类，第一类是由政府投入的基本基金，主要是建设基础设施和基本的公共设施项目；第二类是民间投入的投资基金，主要用来建设商业性项目或提供私人产品，对于这部分资金需重点利用，可通过财税政策的支持与“让利”来增强吸引力．重建债券一类面向非金融机构，其债券利率应低于同期储蓄利率，因此具有慈善募捐的性质，比单纯募捐更有利于募集更大规模和更长期限的重建资金；一类面向金融机构，其定价应高于法定准备金的付息水平，对商业银行等金融机构而言，持有此类债券比面对不断提高法定准备金率的财务损失小一些．

重建投入巨大，资金使用效率问题需要特别关注．通过科学预算、精细管理、厉行节约，能大大提高资金使用效率．不同来源资金在某个领域或项目难免形成交叉，比如医院、学校的重建，可能既有财政资金投入，也有社会资金参与，这就需要政府在资金使用和管理上统筹协调，作出科学决策．另外，对资金的使用应该做好规划预算，分阶段、分步骤地展开，并在每一个阶段都对资金使用情况进行监督审计，做到每一项款物、每一笔支出都清澈透明．[page]

4．5．3政策保障

灾后重建需要政府发挥主导作用，特别足受灾情况严重与灾后重建资金需求的缺口很大的情况下，迫切需要政府制定相应的财政、金融、产业、社会等优惠政策支持灾后重建．财政政策方面，在保障灾后重建财政资金充裕的同时，政府还可通过财政补贴、贴息、资助、税率确定、税收优惠、退税等措施长期支持引导灾区企业恢复重建和生产自救；金融政策方面，可灵活运用多种货币政策工具，充分发挥信贷在灾后重建中的作用，设立专项信贷审批绿色通道、发行灾后重建债券、放宽灾区企业上市融资条件、设计针对灾区学生的助学贷款计划等．产业政策方面，优先支持国家鼓励发展的企业，坚决淘汰工艺落后、高耗能高污染的企业．社会政策方面涉及的方面比较多，如四川汶川地震，政府创新政策，提出建立对口支援机制，实行一个省帮一个重灾县，几个省帮一个重灾市州的做法，举全国之力，加快恢复重建．一些重灾区由于地质条件恶劣，不宜于就地重建的，必须进行移民，政府为此提出以少儿人口为主的“教育移民”政策，以青壮劳动力为主的“劳务移民”政策，以不适宜居住条件为主的“生态移民”政策，以及孤寡老人、残疾人为主的“福利移民”政策，并妥善解决土地、住房、就业、培训、子女教育等“移民后”问题．

4．5．4法制保障

面对震后大规模的重建工作，急需专门的法律和制度来规范重建行为和过程，使得重建工作在法制的轨道中运行．《汶川地震灾后恢复重建条例》由国务院紧急公布实施，是中国第一个专门针对一个地方地震灾后恢复重建的条例，这一条例对灾区的恢复重建具有与法律一样的效力，为灾区重建奠定了法制基石．条例对重建相关方针和原则；过渡性安置的方式、地点选址、配套设施建设；地震灾害调查评估、工程质量鉴定；重建规划的编制主体、程序；资金筹集与政策扶持；重建的责任主体、工程质量监管等作了相关规定和明确要求，并明确了“违规者”的法律责任．条例为恢复重建提供了良好的制度环境，它将凝聚全社会的力量，并带动公民对国家良性发展的信心．

4．5．5监督保障

灾后重建的监督主要涉及重建资金的运用情况，政府官员的考核以及工程质量的监理．地震救灾及重建资金由于筹措渠道多、数额巨大，使用范围极广，因此需要进行全方位的监督，需要做到对重建资金的筹集、分配、拨付、使用等建立一本“明白账”，以及加强重建项目的事前、事中审计，确保重建资金专款专用．为防止政府官员侵吞救灾物资和款项，利用重建大搞“政绩工程”和“形象工程”，必须强化干部考核工作，实行严格的问责制．为保证重建工程质量，要对灾区重建项目的招标、采购、施工等全过程的工作程序和制

度等进行规范，要加强对灾区重建项目的质量监管，坚决杜绝“豆腐渣”工程．

为保证监督的全面、有力，必须创新监督体系，健全监督机制．如灾区政府负责对地震灾后恢复重建建设工程质量的监督；财政和审计部门负责对重建资金的拨付和使用的监督；国务院发展改革部门组织开展对地震灾后恢复重建的重大建设项目的稽查；监察机关负责对灾区政府及其工作人员的监察；还要引人媒体和社会中介的监督力量，加强对灾区建设过程的监督力度．这些监督手段要多管齐下，让灾后重建的各项工作在全方位监督之下健康有序地开展起来．

4．5．6信息保障

灾后重建的过程应该是一个民主的过程，为实现民主监督、民主决策与民主管理，就必须以资金使用、物资流向、政府决策等信息的持续公开为前提，通过信息公开和表达机制的创新，让人民成为灾区重建的政治主体．在四川汶川地震抗震救灾的过程中，政府构建了一个开放、透明的信息传播机制，通过频繁开新闻发布会，及时通报抗震救灾工作的进展情况．媒体24小时直播社会各界的抗震救灾活动，为全国人民及时了解抗震救灾这一重大事件提供了条件．灾后重建过程中，这一机制也应该延续，如政府应不断释放出招标的信息，公开重建项目的程序，并且对于大型项目进行公告，公布灾后重建公共项目的审计结果．[page]

5结语

四川汶川特大地震是中华人民共和国成立以来破坏性最强、波及范围最广、强度和烈度最大的一次地震，这次地震极大地激发了中国人民的爱国热情和国际社会的捐助热情．目前，抗震救灾工作已经取得阶16 系统工程理论与实践20【)8年7月段性胜利，更系统和艰巨的灾后重建工作正在全面展开．本文将地震灾后重建作为一个系统工程问题来看待，提出了地震灾后重建系统工程的综合集成模式，是对系统工程思想和综合集成体系的完善和创新．这一模式不仅能处理灾后重建的全局问题，对灾后重建全过程进行集成管理，而且还可以适用于灾后重建的某一个环节，如对经济体系的重建，甚至具体到对企业的重建都可以用综合集成的理论与方法来实现．这些都将是本文的后续研究工作．