国外对华反倾销滥用及体制原因分析
导读：
内容摘要:国外针对中国产品“反倾销”的摩擦不断升温,成为贸易纠纷中的焦点问题。本文分析了国际反倾销制度的合法性与欧美等国对这一制度的滥用问题,指出反倾销制度的滥用使中国遭受重大损失,笔者认为国外利用我国的“市场经济地位”问题,使我国的反倾销诉讼问题更加复杂化。
随着中国市场化取向改革的不断深入,中国的国际贸易地位不断提高。在中国加入了WTO以后,中国的外贸更是以前所未有的速度向前发展。商务部2005年的报告表明2004 年中国对外贸易增长了 35.7%。在世界贸易中的排名从 2003 年的第四位上升到第三位。出口规模进一步扩大。全年出口 5934 亿美元,增长 35.4%。
但同时针对中国的贸易摩擦也继续升温。从总体上来看中国与其他国家的贸易摩擦越来越多。不仅增长速度加快,而且发达国家对华启动贸易摩擦的手段也多种多样,但其中最主要的还是对中国出口产品的反倾销问题。
自1979年8月,发达国家频繁对华启动反倾销措施,到2004年6月底,世界各国对华反倾销案累计高达584起,直接影响国内500亿美元的出口。对华反倾销所涉及的商品类别也不断扩展,涉及产品约有4000多种,涉案金额不断攀升,到目前为止,超过1亿美元的大案共约20起。中国已成为世界上遭遇反倾销最多的国家,连续9年成为世界头号反倾销目标国。
反倾销制度的合法性与滥用
倾销与反倾销是国际贸易发展的产物,目前国际上认同的倾销,(总协定第六条)是指在正常的国际贸易中,某一产品以低于其正常价值的价格出口到另一国家或地区,从而给进口国国内相关产业造成实质损害。基于倾销能够对进口国造成损害这一事实,WTO《反倾销协议》允许一国采取征收不超过倾销幅度的反倾销税的措施来进行救济。所以反倾销是作为WTO允许的国际上保护公平竞争的手段存在的,在维护国内产业发展中发挥着积极的作用。
但近年来由于关税的下降和非关税壁垒受到越来越多的约束,反倾销措施越来越成为发达国家实施贸易保护的手段,即以反倾销之名行贸易保护之实。以GATT第6条的反倾销规定为例,这一条款有“天生不足”之缺陷,其主要表现为:条款的表述过于笼统,从而未能明确“合理”采用反倾销措施和“滥用”反倾销措施的差别;根据GATT“祖父条款”的规定,各缔约方对反倾销所承担的义务,仅在与各自现行的法律不抵触的范围内执行。这就大大削弱了GATT反倾销法的效力。
多哈回合上,反倾销被列为一个谈判议题,深受反倾销之害的一些国家坚决主张对反倾销协议的相关条款作以修改和调整,而另一些惯常使用反倾销措施的国家却强烈反对对现行的反倾销协议作任何实质性的变动。反倾销协议最后的走向尚无定论,但可以肯定的是,矛盾双方的实力对比将最终决定反倾销协议的修改与否与如何改动。
由于目前在实际操作中仍然存在许多技术性问题,导致滥用反倾销的现象经常发生。与此同时,随着中国外贸的迅速发展和贸易地位的提高,加之由于中国过去实行的计划经济体制等方面的原因,国外对中国实施反倾销时利用制度上的特殊便利,加大了反倾销的针对性,使中国不仅成为他国实行反倾销的主要对象国,而且成为世界上遭遇反倾销最多的国家。反倾销成为中国外经贸发展的主要障碍之一。
反倾销中市场经济地位的确定
根据WTO的《反倾销协议》,一国能否对另一国产品实行反倾销的关键,一是对价格的认定,二是对是否造成对国内产业损害的认定,并且两者需要存在因果关系。在价格认定中,虽然中国强调实行的是社会主义市场经济,但从众多的中国遭遇的反倾销案件来看,导致国外对中国频繁发动反倾销的最关键因素是视中国为“非市场经济国家”。
对于是否属于“市场经济国家”,我国在申请加入WTO的过程中一直坚持市场化的改革,建立和完善社会主义市场经济。我们自己明确的指出实行的是社会主义市场经济体制,但由于1994年《反倾销协议》中没有明确规定“非市场经济”问题,导致欧美等主要资本主义国家在对中国“市场经济”的认定上制定了新的自己的标准。如美国1988年《综合贸易法》规定是否属于非市场经济,商务部要考虑:货币与其他国家货币的兑换程序;政府与工人在工资上自由谈判的程度;政府对生产资料、资源配置和所有制的控制程度;外国公司举办合营企业或其他投资的允许程度等。
欧盟在1998年4月针对中国、俄罗斯市场经济问题出台的反倾销法修正案,从非市场经济国家的名单中排除,虽然在法律上承认市场经济地位,但是在政策的具体执行上欧盟仍然认为中国、俄罗斯两国还处在一个市场机制转型的过渡时期,在实质上并未立即、自动给予中国市场经济待遇,而是采取了个案和逐一判别的方式进行市场经济待遇的认定。即以个案审查方式确定某个生产商是否具有市场经济待遇,其实质依然是对中国出口企业的歧视。
国际上对中国是否是“市场经济国家”的分歧,导致中国在加入WTO议定书中确立了中国是“非市场经济国家”,并在入世15年后取消的承诺。这一承诺不仅使中国面临的反倾销风险增多,影响中国企业的长期出口,而且成为制约国有企业出口的重要因素。
由于WTO是市场经济国家的贸易组织,其运作遵循着市场经济规则,因此,一种产品的“正常价值”当然是以市场经济国家形成的产品价格来衡量。欧美国家理论界认为,非市场经济国家,一切活动都是由政府安排和操纵的,因此不应当也不可能将适用于市场经济国家出口产品的反倾销法规定同等条件的适用于非市场经济国家的出口产品。于是在WTO《反倾销协定》第2条7款规定,该条的其他规定均不影响关贸总协定第6条1款的注解。该注解是:“对来自贸易完全或实质上完全垄断、且国家确定所有国内价格的国家的进口产品,为确定倾销与否而进行的价格比较存在特别的困难,为此,进口国可认为,与这种国家的国内价格比较并非合适。”
长期以来,欧美国家一直以总协定中的这个注解,作为它们对非市场经济国家实施特殊反倾销法律的多边依据。许多国家的反倾销法中的“非市场经济”条款由此应运而生。美国率先于肯尼迪回合后,发明创造了寻找替代国来确定非市场经济国家正常价格的方法,从而开始扭曲倾销本义,对非市场经济国家实施歧视的反倾销法律。欧盟于1979年采纳此方法。不难看出,欧美事实上是自己解释发挥了总协定第6条的注解,为自己国内法对非市场经济国家的歧视性反倾销政策找根据。但是迄今为止,总协定和WTO从未适用过该注解,也从未曾有机会讨论过欧美国家所发明创造的这种替代国的方法。但是这种替代国制度却是实实在在地影响了中国应对国外反倾销诉讼的结果。[page]
反倾销中的替代国制度
因为依照这种条款,欧美国家对非市场经济国家, “只要用来确定正常价值的方法是合适与合理的”,就可用某一市场经济国家相似产品的价格作为标准。
换言之,一旦一国认定从非市场经济国家进口的货物存在倾销可能,并且立案调查时,反倾销案发起国就可以以出口国为非市场经济国家为理由,引用与出口国经济发展水平大致相当的市场经济国家(替代国)的成本等数据,计算所谓正常价值并进而确定倾销幅度,施以对应的增税措施。 这就是所谓的第三国参照。其理论依据是:非市场经济国家的资源由政府控制,企业多属于政府或受政府干预,其产品的价格是扭曲的,不能反映真实价值。当这些产品流入市场经济国家,即构成对后者相关企业的不公平竞争。
但是在贸易保护主义盛行的情况下,由于目前大多数国家对中国采取反倾销调查就是由于受到国内企业的压力,为了实现贸易保护,而WTO又没有对所采用的替代国标准进行严格的规定,仅是指出“经济发展水平大致相当”,这就给替代国的选择带来极大的随意性,这些国家就通过选择替代国把中国产品定性为倾销产品,而且以此确定较高的倾销的幅度。于是,出现了对中国彩电反倾销案欧盟将新加坡确定为替代国,美国将印度作为替代国。
另外有一种情况是选择替代国时还往往受制于被选国企业合作与否。如在2001年欧盟对中国节能灯案的反倾销调查中,几经周折,欧盟同意选定印尼或韩国为替代国。但是印尼和韩国的企业却不合作。因此,欧盟最终将毫无可比性的墨西哥当作本案替代国,导致对中方不利的结果。
所以,只要被视为“非市场经济国家”,采用与该国经济毫不相干的第三国(替代国)的市场价格来计算该国产品的正常价值,那么,在反倾销案中,都会使该国出口产品本来没有倾销而被裁定为“倾销”,本来倾销幅度轻微而被裁定为高度倾销,从而给该国出口造成人为的壁垒。这就是一些发达国家频繁打着“非市场经济国家”大旗,把反倾销变成进行贸易保护或歧视政策的手段和工具的原因所在。
WTO是一个市场经济国家的组织。按理说,中国既然已经加入了WTO,理应是个市场经济国家。事实上,无论从GATT关于非市场经济的定义还是从中国的市场化进程来看,中国应该是一个市场经济国家了。
可以说,中国的“非市场经济地位”问题,不仅已成为我国在应诉国外对华反倾销案中大量败诉的一个重要原因,让中国企业屡次蒙冤受屈以致于被动挨打;而且严重的是,它阻碍了中国企业更深更广地参与和融入世界贸易和国际经济中去。这无论对中国还是对世界来说,都是不利的。所以,我们有理由要求反倾销国从实际出发对待中国的“非市场经济地位”问题。我们并不是以此来追求反倾销中的优惠地位,只是要求贸易伙伴能够公平地对待中国;只希望为了公平贸易而实施的反倾销措施,不要成为扩大不公平贸易的手段。
事实上,在中国政府的努力下,关于中国完全市场经济地位问题已经有了突破:2004年4月14日,中国和新西兰同时宣布,新西兰承认中国市场经济地位,这意味着中国在获得梦寐以求的市场经济地位问题上首次取得突破。新西兰也成为第一个承认我国市场经济地位的西方发达国家。截止2005年8月已有包括新西兰、俄罗斯、澳大利亚在内的约50个国家承认中国的完全市场经济地位。部分国家也承诺不对中国适用非市场经济条款,中国还与美、欧盟就解决市场经济地位问题设立了对话机制。并进行了几次较为深入的沟通。可以预见,随着中国经济的稳定增长,在有关各方的努力下,中国市场经济地位问题最终能够得到较为彻底地解决。
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