未经批准的划拨土地转让是否无效
导读：
1、讼争土地是资产公司以行政划拨方式取得，转让行为未经有批准权的人民政府批准，违反了《城市房地产管理法》和《拍卖法》的强制性规定，故转让行为无效。
2、虽然《合同法》规定了合同无效，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，但是一方当事人所主张的损失应该是能够被对方当事人预见或者应当预见到。讼争土地是增值还是贬值，本案双方当事人均难以预料。
而且，讼争物业转让行为无效的原因在于该行为未经有批准权的人民政府批准，而并非资产公司故意阻却合同生效，根据民法上的诚实信用原则及司法实践的一贯做法，对于土地增值差价损失的补偿应以土地转让方恶意阻却合同生效为前提条件，故对资产公司诉请的土地增值差价损失部分不予支持。
【案情简介】
1、划拨土地转让。2004年11月，佛山某资产公司(下称资产公司)取得其主管部门资产经营公司及佛山市财政局同意后，委托拍卖公司拍卖其所有的厂房及土地使用权，建筑面积8645.97㎡，土地面积15694.6㎡(下称讼争物业)，土地类型为划拨。
2005年1月4日，开发公司以人民币2001万元价格竞得讼争物业，并与拍卖公司签订《拍卖成交确认书》约定：开发公司交纳的400万元保证金转为定金，成交后一个月内支付成交价款的60%(合计支付成交款80%)，标的物移交后三天内，开发公司付清余款;开发公司需另行支付1万元给拍卖公司作规划蓝图等资料费用;资产公司负责出具办理房地产过户的相关必要文书，过户手续由拍卖公司协助开发公司办理等。
2、付款及接收土地。2004年至2006年间，开发公司先后支付拍卖款共计人民币2001万元及拍卖佣金、绘图资料费。2006年1月23日，拍卖公司向开发公司开具2001万元发票及绘图资料费1万元收据。此外，拍卖公司还相继向开发公司开具累计600300元的佣金收据及发票。
2006年2月，拍卖公司向开发公司移交讼争物业的《土地使用权证》及12本《房屋所有权证》原件，开发公司出具《接收清单》。2006年7月10日，开发公司与资产公司、拍卖公司签订《移交协议》，确认开发公司已接管讼争物业。
开发公司接管后，一直雇请保安看管讼争物业。且开发公司就讼争物业向规划部门提出翻新改建做临时商铺之用的申请，规划部门2006年9月复函同意其申请，并要求开发公司对讼争物业进行规划设计、安全鉴定、消防、环保等相关配套建设工作。
开发公司据此与案外人订立《建设工程设计合同》、《鉴定协议书》、《测绘合同》等，应向各单位支付设计费、装饰工程款、招商代理费、鉴定费、测量费、水电工程费合计人民币1297166元。截至2007年12月，开发公司已实际支出各项费用合计人民币440665.68元(含保安费)。3、土地无法过户。讼争土地位于佛山市“中心组团”城区规划的中央，拍卖时为工业用途。2005年8月、2006年9月，规划部门向开发公司出具的相关文书均表明，该地块规划用地功能为居住用地，目前该地块现状为工业用地，可暂时维持现状使用。
规划部门一直未正式变更规划。讼争物业亦无法办理过户手续。
2007年11月，佛山市土地储备中心发函，明确讼争土地已纳入政府土地储备。
2008年1月，开发公司委托评估公司对讼争土地按商业40年、住宅70年的居住用地进行评估，评估市场总地价为人民币6140万元。
4、开发公司起诉。2008年1月，开发公司将资产公司、拍卖公司诉至佛山市中级人民法院，请求：确认《拍卖成交确认书》及其附件无效;资产公司、拍卖公司连带返还拍卖款人民币2001万元、拍卖佣金人民币800400元、绘图资料费人民币1万元及该三笔款项自开发公司付款日起至清偿日止的利息;资产公司、拍卖公司连带赔偿土地增值差价损失人民币2500万元及因拍卖无效给其造成的保安费、设计费、装饰工程款、招商代理费、鉴定费、测量费、水电工程费、律师费、评估费损失共1297266元。
【法院判决】
佛山中院一审认为：讼争土地性质为划拨，本案拍卖未依法经有批准权的人民政府批准，依法无效，资产公司及拍卖公司应依法承担连带赔偿责任;合同无效造成的损失应当是可预见或应当预见到，现讼争土地是增值还是贬值，双方当事人均难以预料，不予支持开发公司主张的土地增值损失及未实际支出的费用;资产公司及拍卖公司对于拍卖转让行为无效存有较大过错，开发公司未尽审核义务也应承担一定过错，故酌定资产公司及拍卖公司承担80%责任，开发公司承担20%责任。
据此，法院遂判决：《拍卖成交确认书》及其附件无效;资产公司返还拍卖款2001万元及从2006年1月26日起至实际还款日止的利息;拍卖公司返还拍卖佣金600300元、绘图资料费1万元及从2006年1月26日起至实际返还日止的利息;资产公司及拍卖公司连带赔偿开发公司损失人民币352532.54元。
开发公司不服一审判决，向广东省高院提起上诉。
广东省高院二审审理后，改判资产公司返还拍卖款2001万元及从每笔款项支付之日起至实际还款日止的利息;拍卖公司返还拍卖佣金600300元、绘图资料费1万元及从每笔款项支付之日至实际还款日止的利息，其他维持一审判决。
【争议焦点】
1、《拍卖成交确认书》及其附件的效力?2、合同无效的法律后果及责任分担?
3、开发公司的损失如何认定?
【律师点评】
一、《拍卖成交确认书》及其附件无效。
《城市房地产管理法》第39条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”[page]
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第11条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。”
《拍卖法》第6条规定：“拍卖标的应当是委托人所有或者依法可以处分的物品或者财产权利。”第8条规定：“依照法律或者按照国务院规定需经审批才能转让的物品或者财产权利，在拍卖前，应当依法办理审批手续。”
依《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条、《划拨土地使用权管理暂行办法》第5条规定，对划拨土地转让有批准权的人民政府是指市、县人民政府。
本案，资产公司与拍卖公司订立委托拍卖合同，委托拍卖讼争物业，开发公司以人民币2001万元竞买成功，与拍卖公司签订拍卖成交确认书及其附件。讼争土地的使用权类型为划拨。拍卖成交确认书及附件是资产公司于拍卖公司的真实意思表示，但由于讼争土地是资产公司以行政划拨方式取得，转让须报有批准权的人民政府审批同意。
然而，本案没有证据显示讼争土地的转让行为已获得有批准权的人民政府批准，违反了《城市房地产管理法》和《拍卖法》的强制性规定，应当认定为无效。资产公司辩称已征得上级主管单位同意，但其主管单位资产经营公司并非佛山市人民政府或市国土部门，不享有法律规定的划拨土地转让审批权。
故，讼争物业的拍卖转让行为依法被认定无效，由此产生的《拍卖成交确认书》及其附件当然无效。
二、合同无效的法律后果及责任分担。
《合同法》第58条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”
1、关于返还责任。
本案《拍卖成交确认书》及附件无效，资产公司及拍卖公司由此取得的拍卖款、拍卖佣金、绘图资料费应予返还。2、关于连带赔偿责任。
《拍卖法》第58条规定：“委托人违反本法第六条的规定，委托拍卖其没有所有权或者依法不得处分的物品或者财产权利的，应当依法承担责任。拍卖人明知委托人对拍卖的物品或者财产权利所有权或者依法不得处分的，应当承担连带责任。”
本案，导致转让行为无效的原因并非讼争土地纳入储备，而是资产公司未依法取得有批准权的人民政府批准的情况下，委托拍卖划拨土地，故资产公司应对转让行为无效存在较大过错。
拍卖公司在拍卖讼争物业之前已知悉拍卖标的土地性质为划拨。法律法规对于划拨土地的转让有严格的审批程序规定，作为专门从事拍卖行业的拍卖公司本该熟悉相关法律规定，在接受委托和进行拍卖前应严格审查讼争物业是否可以依法处分。拍卖公司在明知讼争物业未经有批准权的人民政府审批的情况下，将讼争物业拍卖给开发公司，依法应与资产公司共同承担连带赔偿责任。
开发公司在竞买讼争物业时未尽严格审查义务，且在讼争物业未过户至其名下前，对讼争物业进行开发建设，对因此产生的财产损失存在一定过错。
经对比各方当事人的过错大小，法院酌情认定资产公司及拍卖公司承担80%的赔偿责任，开发公司承担20%的责任正确。
三、开发公司损失的认定及处理。
1、利息损失。
本案拍卖款人民币2001万元、拍卖佣金人民币60.03万元及绘图资料费人民币1万元，由开发公司在拍卖前后分期支付。
故，资产公司、拍卖公司除向开发公司返还上述三笔款项外，还须就上述三笔财产分别支付利息给开发公司。利息计算方法为：从每笔款项支付之日起到实际返还日止，按银行同期贷款利率标准计算。一审法院判决统一从2006年1月26日起计算利息不当，二审法院对此予以纠正正确。
2、美食城投入损失。
本案涉案物业虽为工业用途，但开发公司在拍卖成交之后，就讼争物业向规划部门提出翻新改建做临时商铺开办美食城之用的申请。规划部门批复同意，并要求开发公司对讼争物业进行规划设计、安全鉴定等相关配套建设工作。开发公司据此与案外人订立《建设工程设计合同》、《鉴定协议书》、《测绘合同》等，并支付一定的合同对价，包括设计费、工程款、招商代理费、鉴定费、测量费、水电工程款。
开发公司完成的上述工作是对拟受让物的合理开发利用，其支出的款项因转让行为无效而转变为财产损失，资产公司及拍卖公司应予赔偿。该部分财产损失，以开发公司的实际支出为准;尚未发生的支出，待实际发生后，开发公司可另行主张。而且，开发公司接管讼争物业而支出的保安人员工资也属于正常支出。现开发公司无法受让讼争物业，该项开支也是开发公司的实际损失，资产公司、拍卖公司同样应予赔偿。
上述因拍卖无效造成的财产损失共计人民币440665.68元，资产公司、拍卖公司向开发公司连带赔偿其中80%，即人民币352532.54元。由于开发公司亦存在一定过错，故其余20%由开发公司自行承担。
3、评估费及律师费。
开发公司要求资产公司、拍卖公司连带赔偿其对涉案物业的市场价值委托评估而支付的评估费用人民币7万元、律师代理费人民币50万元。由于该两项费用是开发公司提起本案的诉讼成本，与转让行为无效没有直接联系，非开发公司因此遭受的必然损失。
故，法院未将该评估费、律师代理费列入转让无效的损失赔偿项目。
4、土地增值差价损失。
开发公司依据2008年1月评估公司出具的讼争物业市场总地价为人民币6140万元，要求资产公司、拍卖公司连带赔偿因拍卖无效给其造成的土地增值差价损失人民币2500万元。[page]
对土地增值差价损失是否列入赔偿范围，在司法实践及理论界均有较大争议。
一种观点认为：本案拍卖无效后，资产公司及拍卖公司一直承诺通过补办手续可实现过户，使开发公司产生过户的合理期待。且资产公司、拍卖公司一直占用拍卖款项不予退还，使开发公司丧失了以该款项购买其他土地的机会。合同无效及土地价格上涨后，开发公司无法取得讼争土地，也无法以同等款项购买同等的土地，故土地增值差价损失应作为合同信赖利益损失进行赔偿。
另一种观点认为：虽然《合同法》规定了合同无效，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，但是一方当事人所主张的损失应该是能否被对方当事人预见或者应当预见到。讼争土地是增值还是贬值，本案双方当事人均难以预料。因此，开发公司在本案中提出土地增值损失2500万元，难以为资产公司、拍卖公司所预见。
而且，讼争物业转让行为无效的原因在于该行为未经有批准权的人民政府批准，而并非资产公司故意阻却合同生效。根据民法上的诚实信用原则及司法实践的一贯做法，对于土地增值差价损失的补偿应以土地转让方恶意阻却合同生效为前提条件。故，对资产公司诉请的土地增值差价损失部分不应支持。
本案，法院最终采纳上述第二种观点，对开发公司提出人民币2500万元的土地增值差价损失未作支持。
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引用法条
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