征收土地的“两审批”
导读:
“两审批”程序性质是内部程序,该程序启动的条件、步骤、时限等要素在《土地管理法》中并不完备。当然,既然立法者把它归入了内部程序,那么这些要素是否需要在法律上一一列出,也就不是最为重要的立法事务了。不过,它有待改进之处是,在国家在集体土地所有权人、使用权人不知情的前提下,通过“农用地转用审批”、“征收审批”两道程序,将非国有财产的集体土地变成了国家所有。正如有学者所说:“《土地法》与《拆迁条例》一样,由行政部门控制了征地的全过程。既没有规定立法机关的授权,也没有给予受影响的公众民主参与的权利,更没有司法审查的要求。”这样的程序设计显然与“国家本位”的观念有着密不可分的关系。这种观念认为,对非国家所有财产的处置,只要国家需要就必须无条件地服从,根本没有与国家讨价还价的余地。它藐视一切独立于国家之外的人与物,甚至将其视为“异已”而当作国家的最大威胁来防范。虽然支持1998年的《土地管理法》的“国家本位”制度与观念已大大弱化了,但是即便是强驽之末,它依然有余威。
基于正当程序的要求,在“两审批”程序中应当引入集体土地所有权人、使用权人介入程序,给予集体土地所有权人、使用权人在法律程序上的抗辩权。如果等到造成既成“事实”之后再告知,那么即使审批机关错误审批,其纠正的成本是相当高的。基于预先防止优于事后纠错之常理,“两审批”程序必须向集体土地所有权人、使用权人开放,从而实现集体土地所有权人、使用权人维权的实质性目标。
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