小城镇建设应把握的几个土地政策问题
导读：
地政策问题是小城镇建设的核心问题之一。改革开放以来，随着我国城镇化步伐加快，小城镇数量猛增，部分村庄划入建镇范围，部分农村人口向小城镇集聚，涉及到许多政策性问题。因此如何正确认识和对待土地问题，具有十分重要的意义。
一、土地承包经营权问题
目前许多乡镇村干部把小城镇建设带来的土地征用费视为本村当年的经济收入。有的把这部分资金按人口分到户，还有一些村对土地使用权转让和土地使用权出让概念模糊，把土地使用权出让所得收入都给了土地承包者，土地承包权只有30年，而土地使用权出让最少也有50年，这显然是不合理的。有的村在执行政策上各取所需，如从采取新增人口多报承包地，增补粮补差价等手法，从土地补偿费上谋利;有的村对农民进镇落户即取消了集体土地承包经营权，农民意见很大。
通过调查研究，在推进小城镇建设中，对如何进一步完善土地承包经营权有关政策问题，笔者认为：
(一)为鼓励农村进小城镇落户，原则上仍应保留原承包农村集体土地的承包权，并鼓励依法有偿转让。
(二)发展小城镇不能削弱农业的基础地位。在园区内村集体土地资产可以折价入股，可以用土地使用权作为条件搞企业联营。村在园区内的厂房等固定资产可以采用出租的形式，以保证村级集体有长期稳定的经济收入来源。发展小城镇还要妥善处置好土地承包经营权，对农民承包土地补征用后的土地补偿金不能全部归承包者所有，应有安置费的形式给承包者补偿，并体现土地承包经营权可以继承的规定。
(三)要建立健全管理机制，使发展小城镇工作有条不紊。在发展小城镇过程中，对村级集体资产的分配和土地承包经营权的流转，职能部门和有关乡镇要建立相应管理组织，并明确相应的责任，制订具体的实施意见，对土地承包经营权进行转让的应办理登记手续，建立档案。
二、保护耕地问题
城镇区域范围的扩大必然要占用耕地，对于人多地少、耕地后备资源又十分有限的我国来说，耕地保护是小城镇建设不得不面对首要问题。长期以来，在耕地保护问题上存在三大制约因素。
一是土地利用规划严重滞后。土地利用规划是国家引导和控制用地的重要手续，其显著特征是超前性、控制性和指导性。我国小城镇的大发展始于1978年改革开放，而我国的土地利用规划编制与实施工作则始于1986年原国家土地管理局成立之后，且长期缺乏严密科学规范，与城镇规划脱节，土地利用规划缺乏应有的权威性、指导性和实效性。一方面，在小城镇发展过程中忽视乡镇土地利用总体规划，忽视城镇体系规划，盲目贪大求全，追求高标准，造成小城镇用地规模失控，另一方面，刚刚完成开发整理的土地又成为小城镇建设用地，造成人为的土地制约和浪费。 [page]
二是大量占用耕地。我国小城镇的发展绝大多数依靠农民自发形成，城镇建设资金的严重匮管是制约小城镇发展的首要因素，在小城镇发展初期，只有采取低成本扩张政策，以地生财，以大量占用耕地为代价。根据国家有关资料统计，城镇化水平生增加1%可增加工业总产值720亿元，安排就业比重上升0.76%，第三产业产值比重上升0.69%，建成区面积扩大162平方公里(24.3万亩)，耕地则减少44.8万公顷(672万亩)。这种重外延，轻内涵的小城镇发展模式，使小城镇的用地规模无限制的向外扩张，耕地占用面积迅速增加。据统计，有60%以上面积为良田沃土。
三是用地结构不合理。用地结构的合理程度反映一定社会经济发展水平的一个侧面，也是衡量土地集约程度的重要标准。目前我国大多数小城镇在用地结构方面普遍存在居住用地比重过大，公共设施用地和绿化比重偏少，公共服务设施配套不完善等问题。在小城镇用地布局方面存在着乡镇企业、村庄和小城镇布局过于分散，城镇内部道路建设不规范，功能分区不明显，建筑密度和容积率低，建筑物布局零乱等问题。
如何处理好耕地保护与城镇化两者之间的关系，做到协调发展?笔者认为应把握好以下几个方面：
一要建立规划体系。宏观上，以小城镇土地利用总体规划、基本农田保护规划为龙头，以区域土地利用综合效益最大化为目标，科学合理地确定小城镇用地规划和布局。依据以供给确定需求和用途管制制度，自上而下，层层控制，有选择、有重点，合理有序地浙进发展小城镇。在编制完善土地利用总体规划的同时，树立城乡用地规划一体化的观念，将小城镇规划纳入村镇居民点体系规划之中，并充分考虑村镇本系规划和小城镇的城镇规划对土地利用总体规划的影响和制约作用，建立起统一协调的小城镇区域规划体系，避免小城镇土地利用总体规划与其他相关规划脱节，防止小城镇建设片面追求外延式发展规模，用地粗放、浪费土地和乱占滥用耕地的现象，使小城镇建设步入有序的可持续发展轨道。
微观上，城镇用地要坚持珍惜和合理利用土地，切实保护耕地的基本国策。能用劣地尽量不用好地，能用荒地尽量不用耕地，并通过控掘现有存量土地的内在潜力，提高土地利用的集约率、加强土地整理开发工作，科学地执行耕地“总量动态平衡”，增加耕地有效供给。
二要加大土地整理力度，确保耕地总量动态平衡。新《土地管理法》实施后，我国土地管理进入土地用途管制制度时代，保护耕地，确保耕地总量动态平衡成为我国土地管理工作的重大战略和艰巨任务。在小城镇建设占用耕地的同时，必须通过各种有效途径开垦同等数量和质量的耕地，以保持一定区域内的耕地总量不变。这就需要加大土地整理力度，努力促进农村人口向小城镇集中，乡镇企业向工业小区集中，耕地向规模经营集中，使原来分散的小企业经过搬迁，旧城庄经过撤并复垦出一定数量的耕地。同时有计划地、科学合理地加强对厂矿废弃地、农村河滩地和荒地等耕地后备资源的复垦利用，正确引导农业结构调整，并注重在耕地数量增加的同时重视新增耕地的质量，以寻求真正意义上的耕地总量动态平衡。在土地整理过程中要注意把好“四关”： [page]
工程质量关。一要对土地整理项目实行公开招投标，在阳光下操作。二要抓好施工设计，规范施工管理。按照标准农田的要求，根据不同地形，结构项目区建设目标和功能，精心设计。并且明确各项目区必须严格按照施工设计进行规划施工，不得轻易更改。如确需变更，必须经县级以上土地整理办公室同意。三要加强工程质量检查与监督。各项目区要选派素质好的干部和威信高办事公道的村民代表组成工程质量监督小组，采用跟班、旁站、巡视、抽查、取样等形式对施工材料、混凝土浇捣等逐项进行检查，对不符合要求的，责令限期返工，直至合格，坚持杜色“豆腐渣”工程的出现。对基础和荫蔽部位做到经质监人员验收合格后方可进行下一道工序的施工。对田块是否平整、是否符合施工设计要求，先由各村选派出来年村干部把好这一道关口，这样既利于加强工程质量监督力度又利于今后大田分配到农户。
群众上访关。土地整理过程中，各项目区乡镇、办事处、村要召开党员、干部、村民代表大会等会议，统一认识，制订政策，妥善处理乡与乡、村与村、村与队、队与队、队与户的有关政策，一一落实土地丈量、造册登记、增减找补、田块调整(包括插花田的调整)、林果苗木补偿、移坟补助、田块分配、劳力、资金的负担、总郊外的拼盘等具体事项。村委会要认真做好土地整理的后续工作，实行长效管理。
财务管理关。项目工程资金来之不易，要做到严格财务管理，以项目定资金，专户存储，专人管理，按照土地整理项目管理规定范围，专款专用，并定期公布资金的筹集、使用情况，接受民主监督与全面审计。工程经费支付，做到先由工程承包人提出书面申请，经工地施工技术员和质量监督人员签字，再由项目区分管领导签字交财务人员拨付。
三、土地利用和管理方式问题
土地作为一种特殊商品，它不仅是一种不可再生的资源，更是一种资产。人国外成熟的土地市场看，城镇土地开发、基础设施建设所需的大量资金，来源于土地用之于土地，土地收入再投入到城镇土地开发及基础设施建设中，其中经营性用地出让往往采用招标、拍卖方式以贴近市场化手段，获取最大化收益。长期以来，我国对城镇土地大部分实行行政划拨，无偿使用，从而增加了政府投资开发土地的成本。如何改变土地利用和管理方式，笔者认为：
一要集约利用土地。鼓励更新改造老城区，盘活小城镇的存量建设用地;集体利用小城镇非农用地指标，并采取优惠的土地、税收、信贷政策，吸引老的乡镇企业向小城镇工业园区集中;提高新建乡镇企业分散布局的用地成本;采取优惠的信贷、税收政策，鼓励小城镇异地开发和复垦非耕的资源。如安微省以“以地换地”模式吸引农村劳动力转移，广东省是以“土地合作制”推行集体土地流转等，以促进土地集约利用。 [page]
二要创新土地供给方式。坚持科学规划、土地有偿使用和严格用途管制，允许集体土地进入小城镇土地市场;严格划分小城镇土地权属关系，切实做到国家(政府)收税、所有者收租，并降低税、租标准;对现有小城镇的国有土地使用权实行租赁制土地使用者按年度向国家支付租金;对小城镇增建设用地，分用途实行新的用地政策，纯粹公益事业建设用地，采取低补偿原则，商用建设用地，要允许规划区范围内的集体土地通过转让、出租、抵押、作价入股等方式直接进入土地市场，由市场确定地价。但不能伴随公益事业建设超标准占地，不能改变公益事业占地的土地用途;要根据级差地租形成的原则，确定参与商用建设用地增值收益分配的主体和分配比例，允许农村集体土地直接进入小城镇用地市场，并不等于土地所有者要占用全部商用建设用地增值收益;要制定商用地增值收益补偿公益事业用地收益补偿办法。
三要正确处理好进城农民与承包地和宅基地的关系。保留进城落户农民的土地承包权利，并鼓励转让承包地使用权;集中使用农民住宅用地指标，允许进城农民利用原有宅基用地按一定折算标准转换城镇住宅用地;结合自然村合并和新村建设及小城镇商品房开发，逐步对分散的农村居民点进行搬迁改造，退宅还田。
参考文献：
1、1978年至今国家统计年鉴。
2、新《土地管理法》。
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