我国土地评估行业改革纪实

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我国土地评估行业改革纪实

法律快车官方整理更新时间： 2019-10-14 15:02:06 人浏览

导读：

每一项改革，总有人赞成有人疑虑，但只要方向正确，符合市场经济规律，就一定会成功。题记说到土地市场，不能不说到地价，因为地价问题一直是土地使用制度改革的核心问题。在我国，土地评估机构和人员广泛活跃在地价领域。我国的土地评估事业产生于上世纪80年代初，

　　每一项改革，总有人赞成有人疑虑，但只要方向正确，符合市场经济规律，就一定会成功。——题记

　　说到土地市场，不能不说到地价，因为地价问题一直是土地使用制度改革的核心问题。在我国，土地评估机构和人员广泛活跃在地价领域。

　　我国的土地评估事业产生于上世纪80年代初，随着土地使用制度改革的不断深化和国有企业改制的推进，在90年代获得长足发展，目前已经形成一个独立的行业。全国取得土地估价师认证资格的有17000多人，具有从事土地评估资格的评估机构1600余家，从业人员两万余。土地估价行业先后推进了近6万家国有企业的改制工作，通过土地估价，显化土地资产5000多亿元。

　　但是，由于发展历程所限，这个行业存在不少缺陷。国土资源部有关方面负责人在1999年曾指出的是，执业不独立，数量多、规模小，竞争力不强，执业素质不高，行为不规范等。更重要的是，政府主管部门在这个行业中扮演的角色，既不能适应市场经济发展的要求，也不符合加入WTO后政府职能转变的趋势。

　　对土地估价行业的改革，势在必行。1999年、2001年和2002年，国土资源部连续三次出台文件，对土地估价行业进行改革。其动作之大、声势之盛，宛若雷霆。

　　脱钩→备案→资质不再

　　1999年9月13日，为落实党的十五届四中全会精神，国土资源部下发了《关于土地评估机构与政府主管部门脱钩的通知》。《通知》要求根据土地公有制性质和土地评估的特点，将现有的土地评估机构改制为两类不同性质的评估机构。

　　一类是按照《公司法》或《合伙企业法》等有关规定改制成由土地估价师或其他专业人员出资设立的合伙制企业或有限责任性质的土地评估中介服务机构，这类机构必须在人员、财务、职能、名称等四个方面与政府主管部门彻底脱钩，其从业范围定为市场中介性土地评估业务。另一类是按《事业单位登记管理暂行规定》进行登记、保留事业单位性质的机构，专职承担政府职能性、公益性土地评估业务。在这两种形式中，前者也就是土地评估中介服务机构，将成为土地评估机构的主要形式，而事业单位成为土地评估机构的辅助形式，从市场中介中退出，不再从事市场评估行业。

　　这次改革，改变了当时大多数土地评估机构隶属于政府行政部门的模式，将土地评估机构改制为市场法人主体。

　　第一次改革的重点在于脱钩，第二次改革就面向土地估价结果确认和土地资产处置审批制度。

　　2001年2月，国土资源部下发了《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》，核心内容就是以土地估价报告备案取代土地估价结果确认审批。说得详细点，就是企业改制需要进行土地估价的，由企业自主选择土地估价机构进行评估。土地行政主管部门不再对土地估价结果进行确认，也不再对中介机构提供的估价结果进行调整，土地估价结果由中介机构独立承担责任。企业改制上报的土地估价报告，只要格式规范、要件齐备，土地行政主管部门就将直接给予备案。

　　这次改革有利于土地评估中介行业按照自主经营、自我发展、自我约束、自担风险的市场要求健康成长，也有利于提高政府依法行政和廉政水平。它所引起的震动，虽然主要在于政府主管部门，但是强度可能远超过脱钩改制。“确认”改为“备案”以及土地资产处置审批办法改革之后，政府主管部门就等于放弃了审批权。放弃这部分权力，意味着什么，是再明白不过了。对政府来说，可以说得上是一次“自我革命”，有人称这次改革是“改革旧制度，建立新机制”。对土地评估中介机构来说，这次改革是进一步消除过去靠部门关系生存的基础，“市场主体”的身份更加清晰。同时，建立土地估价报告备案制度，也是转变管理方式，从“事先审批”变为“事后监管”，按照市场的要求对评估行业进行监督管理。?

　　在脱钩改制和实行备案制度之后，土地评估机构逐渐走向市场，而按照市场行为对其机构运作和人员管理进行监管，成为这个年轻的行业健康规范发展的必然之举。

　　2002年，国土资源部又下发了《关于改革土地估价人员和机构监督管理方式的通知》。在这份短短三页的通知内，有几条对土地估价机构来说，不亚于重磅炸弹——“土地行政主管部门不再评定土地评估机构的资质等级”、“需要进行土地评估的单位或个人，可自主择定土地评估机构”、“任何单位和个人都不得依靠行政权力为有关单位或个人指定评估机构”。

　　这第三次改革的矛头直指改革前实行的对土地评估机构的资质评审制度。从1995年开始实行的这种制度，由土地行政主管部门把从事土地评估中介服务的评估机构分为A级、准A级、B级等不同级别，发放资质证书。同时根据这种分级，人为划分了土地评估机构的业务范围。举例说来，只有A级，即所谓全国最好的机构，才能做上市公司的土地资产评估工作，也就是通过政府的审批对中介机构业务范围的这种划分，使许多土地评估机构在获取业务时具有特权。

　　和前两次改革相比，业内专家指出，这次改革的意义更为重大。取消了资质等级和业务范围限制之后，对土地评估中介机构来说，不再存在进入这个市场的“壁垒”和“门槛”问题，完全成为市场主体，在市场环境下公平竞争，自我发展。对政府主管部门而言，取消了对土地估价中介机构进入评估市场的行政审批，符合我国正在大力推行的行政审批制度改革的趋势。

　　新的管理方式更有效，威力更大

　　在这连续三次改革中，可以清楚看到这样一个脉络：土地评估机构一步步进入市场经济大潮中竞争;政府主管机构则一步步从过去旧的行政管理模式中退出来。这“一进一退”，使政府的行政管理和中介机构的发展运行，适应了市场经济体制的需要和加入WTO后我国在行政管理和中介管理上的需要，也与国际惯例接轨，并同中央有关精神保持了高度一致。

　　部有关方面负责人在接受记者采访时说，改革的核心是体制改革，方向是适应社会主义市场经济需要，按照“独立、客观、公正”的基本要求，建立起“政府监管、行业自律、机构及其从业人员独立承担法律责任”的行业管理体制和运行机制。

　　这说明，连续三次改革，并不表明土地行政主管部门不管中介机构了，而是改变了管理方式，由事前审批变为事后监管，使监管方式更符合市场经济体制的要求。这种新的方式应该更有效，威力更大。[page]

　　那么改革之后，政府主管部门对土地评估机构和人员将怎么管理呢?部有关方面负责人强调：其一，尽管评估行业开放了，但土地估价市场的准入机制还是要的，“不是所有的人都能做土地评估”。要进入这个市场，就必须符合国家法律法规和相关制度。首先要符合《城市房地产管理法》，其次要符合《公司法》，再者要符合1995年由原国家土地局和国家工商行政管理局联合下发的《关于对土地价格评估机构进行登记管理有关问题的通知》中的有关规定。同时，土地行政主管部门对市场进入者的一些条件还是要把关的，这些条件包括：专业人员的数量是否符合要求，其素质是是否达到专业标准，机构是否按照规定和主管部门彻底脱钩等。

　　其二，运用市场机制促进土地估价中介行业的发展。土地行政主管部门变事前审批为事后监管后，将切实建立起抽查制度，定期对土地评估机构及其出具的土地评估报告进行随机抽查和评议。同时建立起信息发布制度，抽查结果将及时在网上或其他新闻媒体上向社会公布，使社会公众了解执业机构和人员的真实资格和信誉等情况。还将建立机构和个人的执业档案，供社会查询。

　　此外，土地估价的行业自律机构——中国土地估价师协会也要制定相应的行业自律规范，加强对土地估价人员的培训，研究防范评估风险的从业规定和技术措施，严肃处分违规机构和人员，保证土地估价人员和机构独立、客观、公正地从事土地估价业务。

　　由此可见，政府主管部门对土地估价中介行业决不是不管了，而是在管理的方式上改变了，管理的力度不但没有减弱，而且还加大了，同时提高了对土地行政主管部门管理水平的要求。

　　总体发展态势良好，但问题依然很多

　　土地估价中介机构的改革成功与否，最终还是要看改革后这个行业的发展态势如何，前景怎样。那么，这个行业距离第一次改革已经有3年时间了，如今发展到底怎样呢?有关人士这样分析：

　　规模扩大了。现在我国最大的土地评估机构的年营业收入已经达到数千万元，年营业收入超千万元的机构已经不在少数。更有人说：“脱钩改制，造就了一批百万富翁。”

　　竞争意识增强了。过去没有脱钩时，大家都在等活干，现在是四处找活干。随之而来的，就是使土地评估机构业务迅速拓展。

　　风险意识提高了。在确认改“备案”之前，土地评估机构的评估结果报告如果存在问题，政府将被迫“兜底”。而经过改革后，中介机构就得为自己的评估结果负起责任。由此衍生，整个行业的自律意识也大为增强。

　　良好的市场环境也正在逐步形成。在市场开放后，优胜劣汰就成为必然，“大鱼吃小鱼”的现象也将可能随时出现，土地评估机构做大做强，也具有了良好的市场环境。

　　对政府主管部门来说，改革的好处更是亲身体会。部有关方面人士感叹：“三次改革，让我们从繁重的事务性工作中解脱出来。”以前每年报到部里的土地估价结果确认项目上百件，每一件都是厚厚一摞，审查的时候还不能马虎，战战兢兢，整天就陷入事务性的工作中。改革之后，现在每年两件左右，于是可以把有效的时间和精力投入抓地价管理的基础建设、政策研究等。

　　必须承认，我们的土地估价中介行业还很年轻，尽管经过三次改革，但问题依然很多。部有关方面负责人认为，土地估价行业存在的问题，主要表现在这样几个方面：适应市场意识还不不够，政府崇拜审批的意识还很浓厚，中介对政府的依赖也比较强;脱钩改制不彻底，“假脱钩”现象存在，一些机构脱钩后还和政府有经济上的密切联系，为一些腐败的滋生提供了土壤;自律意识还不高，弄虚作假的现象也还存在;中介机构的职业水平和竞争力和外国评估机构相比还处于下风;经营水平还不高，小作坊式机构普遍存在，缺乏长远意识、品牌意识;整个中介市场环境不够好，相关法律制度规则缺乏，不正当竞争有所呈现。

　　不过，这些问题都是改革发展中的问题。部有关人士充满信心地认为，只要将这三次改革的措施认真落实到位，政府主管部门在制定游戏规则、信息发布、监督检查、防范风险等方面的职能全面到位，必能使土地估价中介行业健康有序和规范发展。

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