浅析拆迁程序中拆迁公告的可诉性
导读：
拆迁公告的可诉性
拆迁公告是房屋拆迁或其他拆迁过程中，必须实施的行为，它是由拆迁管理部门对涉及拆迁事项，将拆迁许可证的内容向被拆迁人及其利害关系人以广而告之的形式(一般以张贴或以报刊杂志刊登的方式)予以告知的行为。
2001年11月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)第八条规定：“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。”①根据法条规定可以看出，房屋拆迁管理部门在同意拆迁申请并发放房屋拆迁许可证的同时，有责任立即向拆迁范围内的被拆迁人，宣布拆迁人的拆迁申请已经获得批准，将拆迁决定向被拆迁人公告，其中包括拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，让被拆迁人了解自己已经成为被拆迁人，并让被拆迁人了解自己的权利和义务。拆迁管理部门批准拆迁申请发放许可证的同时，为此，将拆迁许可证的内容向被拆迁人予以公告。
对拆迁管理部门发布的拆迁公告，有关当事人能否提起行政诉讼，一直存在着两种争议的观点。一种观点认为，拆迁公告针对的对象不特定，没有给特定的当事人直接设定权利义务，属于抽象行政行为，不是具体行政行为，而我国行政诉讼法及相关司法解释明确规定，只有对具体行政行为才能提起行政诉讼，抽象行政行为没有纳入行政诉讼的受案范围。拆迁公告属抽象行政行为，因此不可诉。同时，认为拆迁公告对当事人也不直接产生强制执行力，该行为的效力必须借助于拆迁人与被拆迁人达成的拆迁协议。当事人可通过起诉颁发的拆迁许可证、拆迁裁决来实现其目的。另一种观点认为，政府发布的含有具体行政行为内容的拆迁公告具有可诉性，法院应作为行政案件受理。②
笔者认为，当事人能否对拆迁公告提起行政诉讼，关键是看拆迁公告的事项是不是可诉的具体行政行为，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”③法条将可诉的行政行为明确界定为具体行政行为。④什么是具体行政行为?具体行政行为是指国家行政机关(包括法律、法规授权的组织)所作出的，实际影响特定公民、法人或者其他组织权利义务的行政职权和职责行为。具体行政行为有三个特点：(1)它是行政机关的职权或职责行为;(2)它涉及的是特定的公民、法人或其他组织，所谓特定的公民、法人或其他组织，是指这些公民、法人或其他组织，是具体明确的或可确定的;(3)它对公民、法人或其他组织一方的权利义务形成了实际影响。这里所称的实际影响，可以是具体行政行为的作出直接指向并制约着公民、法人或其他组织一方的权利义务，也可以是具体行政行为的实际结果对公民、法人或其他组织一方的权利和义务产生影响。⑤
那么拆迁公告是否是具体行政行为呢?正如上文所言，有种观点认为拆迁公告是针对不特定的人群公布有关拆迁事项且对他人的权利义务并不产生直接影响力的抽象行政行为。笔者认为这种观点是错误的。拆迁公告应属于具体行政行为。
首先，拆迁公告的实施主体是拆迁管理部门，它是拆迁管理部门的职责行为。《条例》第八条规定，拆迁管理部门在核准发放拆迁许可证的同时，应当将拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，发布拆迁公告告知被拆迁人。拆迁公告是拆迁管理部门应当实施的职责行为。根据《条例》第五条的规定，拆迁管理部门是负责管理房屋拆迁工作的行政部门。⑥拆迁管理部门是行政机关。拆迁公告是拆迁管理部门在履行管理拆迁工作职责中实施的与其职务有关的行为，所以拆迁公告是行政机关实施的职权或职责行为。因此，它是一种行政行为。
第二，拆迁公告针对的对象是特定的公民、法人或其他组织，(这里指被拆迁人及其利害关系人)。根据《条例》第八条的规定可以看出，拆迁公告的内容其实就是拆迁许可证的内容。拆迁公告与拆迁许可证在对外公示中其实就是一种内容与形式的关系。拆迁关系人正是通过了解拆迁公告的内容这样一种形式来了解拆迁许可证的基本内容，了解自己作为拆迁关系人的来历、权利与义务。二者在法律上具有法律后果的同一性。拆迁许可证具有一次性、局部性和时效性的特点，即拆迁许可证只对特定的项目，在一定的范围内和一定的时间内有效。⑦
拆迁公告，虽然没有载明具体的针对的相对人，同时拆迁公告所针对的人群也多是众多的。但是拆迁公告因与拆迁许可证是内容和形式的关系所以其所针对的拆迁范围内是特定的，一定的拆迁范围内的被拆迁人虽然人数众多但也是可以统计且是固定的。因此，拆迁公告它是针对特定的拆迁范围，特定的拆迁事项，特定的被拆迁人实施的行政行为，它涉及的对象是特定的公民、法人或其他组织，指被拆迁人及其利害关系人。
第三，拆迁公告对拆迁关系人(包括拆迁人和被拆迁人及其利害关系人)的利益都将产生或已经产生实质的影响。拆迁公告是拆迁工作具体实施的前置程序。拆迁公告具有时效性。在拆迁公告的时间效力内，拆迁人和被拆迁人及其利害关系人甚至其他职能部门都必须遵守或履行一定的义务。例如，被拆迁人在拆迁公告的搬迁期限内必须履行搬迁义务。拆迁人应履行补偿提供安置房周转房的义务。其他职能部门，比如土地部门或规划部门在拆迁公告的范围内除拆迁人外，不应再给他人办理土地审批或规划审批手续。再如，拆迁公告后，被拆迁人或他人在拆迁范围内抢建或抢修房屋或其他构作物就不能得到补偿。拆迁公告对拆迁关系人的权利义务有时间约束力。拆迁公告的内容必须与拆迁许可证的内容保持一致，以便被拆迁人及其利害关系人了解自己成为被拆迁人的来历，自己在拆迁过程中相应的权利和义务，以便采取正当的途径来维护自己的合法权益。但是如果拆迁管理部门和拆迁人串通一气或出于其他非法目的，采取隐瞒事实真相，公布和拆迁许可证不一致的虚假的拆迁公告，就会影响到被拆迁人的知情权。被拆迁人因知情权而相应采取的拆迁补偿协商权、申请裁决权、提起相应的行政诉讼的权利等，就会受到相应的影响甚至被变相剥夺。拆迁公告对拆迁人和被拆迁人的利益都将产生实质的制约和影响。因此，拆迁公告对特定的公民、法人或其他组织(拆迁关系人及利害关系人)的权利义务产生了实际的影响。[page]
第四，起诉拆迁许可证和拆迁裁决，有时不能解决拆迁公告的所有问题。拆迁许可证、拆迁裁决有可能是合法的，但是如果拆迁公告是虚假的，或者是违反公序良俗的或者是其他违法或不客观不合理的情况，起诉拆迁许可证或拆迁裁决，就不能解决拆迁公告违法的问题。比如，拆迁公告违反公序良俗，在春节或其他传统重大节日内强制他人搬迁，当事人起诉拆迁许可证或拆迁裁决就不能解决拆迁公告不合法或不合理的问题。当事人只有起诉拆迁公告才能解决上述问题。对拆迁公告提起行政诉讼具有必要性。
第五，拆迁公告，并不是行政诉讼法及其相关司法解释排除的非可诉行政行为之一。
综上，笔者认为拆迁公告符合具体行政行为的构成要件，符合具体行政行为的特征，拆迁公告是具体行政行为。起诉拆迁公告对拆迁关系人及其利害关系人具有必要性。行政诉讼法及相关司法解释也没有排除其可诉性。拆迁公告属于人民法院行政诉讼的受案范围，是可诉的具体行政行为。只有将拆迁公告纳入行政诉讼的受案范围，惟有如此，才能更好地保护被拆迁人的利益，才能更好地促进拆迁工作的法治化进程。
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