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拆迁变法中的变迁、变法与社会参与

法律快车官方整理 更新时间: 2019-10-29 08:07:20 人浏览

导读:

2009年12月7日,北大五学者向全国人大常委会提出对《城市房屋拆迁管理条例》(下文简称《条例》)进行合法性审查的建议。建议书指出《条例》存在三个方面的违法:一、依据宪法和法律,补偿是征收合法有效的构成要件,应当在拆迁之前完成,而《条例》却将本应在征收阶段
2009年12月7日,北大五学者向全国人大常委会提出对《城市房屋拆迁管理条例》(下文简称《条例》)进行合法性审查的建议。建议书指出《条例》存在三个方面的违法:一、依据宪法和法律,补偿是征收合法有效的构成要件,应当在拆迁之前完成,而《条例》却将本应在征收阶段解决的补偿问题延至拆迁阶段解决;二、依据宪法和法律,征收、补偿主体应该是国家,征收补偿法律关系应该是行政法律关系,而《条例》却将补偿主体定位为拆迁人,将拆迁补偿关系混淆为民事法律关系;三、依据宪法和法律,对单位、个人房屋进行拆迁,必须先依法对房屋进行征收,而《条例》却在没有依法征收的前提下就给了拆迁人拆迁许可。

  《条例》是我国当下有关城市房屋拆迁的主要法律规范,自2001年颁布施行起,历经9年。应当承认,《条例》的颁行,对于规范城市房屋拆迁行为,加强对城市房屋拆迁的行政管理,保障城市建设的顺利进行,促进社会经济发展,发挥了重要作用。在破旧立新的改革开放初级阶段,在城市化运动风起云涌的世纪之交,《条例》以效率为导向,强调城市发展至上,其为我国当时城市化水平的提高和城市面貌的改善做出了应有贡献。然而,随着社会经济的不断发展和社会改革的不断深入,人权保障和私有财产保障已经成为普遍的社会共识。在此背景下,《条例》所确立的制度规范与上位法的冲突越来越明显,《条例》与人们的期待也逐渐相去甚远。

  2004年通过的宪法修正案规定:“公民合法的私有财产不受侵犯”、“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。2007年《物权法》第42条规定,为了公共利益的需要,依法可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产,应给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益,征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。2007年修订的《城市房地产管理法》第6条规定:“为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。” 宪法和法律的上述规定,对房屋的征收施加了严格条件:即必须是为了公共利益的需要,必须依照法定程序进行,必须给予公正补偿。

  但是,《条例》所反映的“行政主导”模式,却在公益目的未受合理检验的情况下,在未对公民合法所有的房屋进行征收之前,在不给予公正补偿的前提下,许可拆迁人对公民合法所有的房屋进行强制拆迁。《条例》下的拆迁制度,已经造成了大量的流血事件,因强制拆迁引发的群体性事件也频繁见诸报端。因为相关法律制度的欠缺,钉子户事件层出不穷,城市发展成本加大,而钉子户事件所引发的示范效应也在不断扩大,这在大幅提升城市建设成本的同时,也引发新的社会道德与社会公平问题。这样的拆迁制度不仅造成了大量的个体性悲剧,更大大提高了社会治理成本。这样的拆迁制度对宪法和物权法所保障的财产权构成威胁,在实践中成为激化社会矛盾和影响社会和谐的一个重要因素。更为严峻的是,野蛮拆迁有可能造成难以愈合的社会伤痕。各地涌现的“暴力拆迁”、“株连式拆迁”,损害了党和政府的公信力,动摇了社会的法治基础,增加了社会不稳定因素,已经成为当代中国群体性事件的最主要诱因。

  正是在此背景下,我们向全国人大常委会提出了违法审查的建议书。此后,全国人大和国务院法制办密集释放出良性信号,似乎预示着,废止《条例》已不成问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》公布后,尽管意见分歧不小,但总的社会情绪是静待新规出台。我们有理由期待,此次拆迁修法,会与几年前孙志刚事件引发的制度变革一样,成为一次变迁时代中公共理性培育的典型个案:通过公共事件,引发社会广泛关注,个体呼吁,政府积极回应,民众广泛参与,最后引发制度变革。

  《条例》在实践中所带来的问题,既与地方执法者利益冲动有关,也与《条例》本身的理念和制度滞后有关。因此,如果能够通过公众、专家、政府的通力推动,一举催生新“征收条例”,则不仅有助于化解社会变迁带来的新挑战,而且可以变挑战为机遇,形成破解单一土地财政、转变发展方式、提升执政能力的契机。尤为重要的是,这可能成为继孙志刚事件之后,通过民众、专家、政府在凝聚社会共识基础上,通过公共理性而推动制度变革的又一例证,成为新的时代背景下公共理性培育的又一范本。我们有理由相信,这也将会成为当代中国公共政策变迁的一种新范式,其对于打破传统的、封闭的公共决策体系,促进民众参与公共生活,培育公众的公共理性将大有裨益。

  当然,任何的制度变革都不会一帆风顺。制度变革必然带来利益格局的调整,带来社会利益的再次分配。在《条例》的修改过程中,这一点体现得尤为明显。2001年《条例》将原先的实物补偿改为货币补偿,取消了先安置、后拆迁的原则,并授予地方政府和开发商几乎不受控制的征地拆迁权力,形成了根深蒂固、难以撼动的地方既得利益堡垒。要改变这一利益格局,不仅需要力挽狂澜的政治勇气与政治决断,更需要开放的公共讨论与慎密的制度设计。这场制度变革不应只是体制内的一种政策选择和利益交换,而应当成为民众、专家与政府共同参与的政策试验。特别是,作为制度利益相关者的公众,在这场制度变革中,不应缺席。其实换一个角度,密集的社会舆论和饱满的公众情绪,不仅是推动决策层推动制度变革的动力,其本身就构成突破阻力的要素。拆迁之局,破旧立新,当然是一场重大的改革,需要社会各界的广泛参与和深入讨论,如此确立的制度格局才可能为社会各方所接纳。离开任何一方的参与,政策的合法性都将受到质疑。

  国务院法制办1月29日公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》,已过半年,仍无正式出台的时间表和路线图。 于是,公众、媒体乃至社会各界,都出现一种新的担忧,那就是,新的“征收条例”会不会“胎死腹中”?我们丝毫不怀疑《条例》修改所面临的困难和阻力,但这不应成为拆迁修法停滞不前的借口。如果发生此种情况,不仅会令公众失望,也会使公共理性学习的一次机会以失败而收场,这将会造成制度理性变革的预期下降,并导致未来制度变革的成本增大。公众所期待的,不仅是公平公正的拆迁新局面,也是自己的呼吁和诉求能够被落实为制度安排的愿景。无视这种具有普遍性的社会期待,虽可能以一时权宜之计摆脱利益集团的压力,却会伤害公共理性的发育。[page]

  因此,如果公众借由某一个体性事件,表达了某种普遍性的制度期待,这或许表明我们的公共政策出现了偏差,甚至失误。在此情形下,需要通过开放的公共讨论,重新理顺专家、公众、政府的角色与关系,培育公共理性,增进公共福祉,凝聚社会共识,在此基础上推动制度的有序转型。个体事件——社会关注——精英推动——政府回应——公众参与——制度转型,似可成为变迁时代我国制度变革的一种新的范式。这种变法模式,改变了传统制度变革的封闭性特征,在不触动根本制度的情况下,通过自下而上的努力,打通民众与政府之间的鸿沟,为公共政策的制度循环输入新的元素和活力。这种变法模式,也改变了传统制度变革的单向性,通过精英推动和公众参与,能够将民意转化为具体的制度需求,有效矫正公共政策的失范,促使公共政策进入有机循环的状态。这种变法模式,也改变了传统制度变革的单方性,其依赖于社会各方的深度合作:即社会的广泛关注、精英的大力推动、政府的有效回应和公众的有序参与,这种合作需要参与各方摒弃成见、真诚沟通、理性协商,这有助于公共理性的培育和公共精神的培养。

  拆迁变法可以成为一次很好的公共实验。有引起社会广泛关注的标志性个案,有媒体和公众的普遍关注,有专家学者的大力推动,有政府的及时有效回应,也有公众的广泛参与和普遍共识。现在缺的只是“临门一脚”——制度变革的决断。如果政府能够重视民意,认真对待社会和公众的普遍性的制度需求,并付诸制度改进的行动,那么,此次拆迁变法将会成为变迁时代通过自下而上的公共参与而引发制度变革的绝佳例证。它将成为政府积极回应社会希求,引导社会变革,培育公共理性的典型范例;亦将成为公众、专家与政府深度合作,共同推动制度有序变革的经典事例。

  有理由期待,任何阻力都不能违背社会公众普遍的制度需求,任何阻力都不能成为制度改进和优化的借口,任何阻力都不 应当成为损害公共利益的考量因素。有社会各界的高度关注,有普遍存在的制度性需求,有社会各界的大力推动,有公众的有效参与,也有政府面对社会共识的积极行动,拆迁变法应可成为我们时代变迁中培育公共理性、促进制度优化的一个契机。

  (作者系北京大学法学院副院长、教授、博士生导师)

引用法条

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