《城市房屋拆迁管理条例》并非万能
导读：
目前，我国城市房地产的土地使用权权益与房屋所有权的构成形态不是单一的，而是多种多样的。城市房屋拆迁的目的和前提是收回其土地使用权。这就决定了不同的权益构成，其收回的法律依据不同、性质不同、补偿范围不同。《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)并不是万能拆迁法，就象它不能拆迁集体土地房屋一样，也不能拆迁出让土地房屋。
出让土地房地产不适用房屋拆迁的法理非常简单明确。第一，依法提前收回出让土地使用权是法律授权土地管理部门的行政行为，房屋拆迁是民事主体之间的民事合同行为。第二，出让土地使用权提前收回后，只能是特殊情况下的社会公共利益用地，应当是划拨而不是出让;房屋拆迁也不需要出现特殊情况。第三，已经出让的同宗土地使用权，同时不能重复设立多个出让土地使用权。说到底，因有偿出让土地使用权与无偿划拨土地使用权的法律性质不同，而终止其使用权所设立的法律制度不同。原告依法有偿取得的出让土地用益物权，谁有权剥夺?在有法可依的今天，还是应当依法办事。《城市房地产管理法》第19条规定，提前收回出让土地使用权的法律性质只能是国家征收。
一、1988年修改《宪法》，确立国有土地所有权与使用权分离制度，对国有土地使用权、集体土地所有权作出了征收、征用的规定。按《宪法》第10条、第13条规定，无论从国有土地使用权专项物权，还是“私有财产”的种类物权来看，提前收回出让土地使用权都只能实行国家公权征收，不能实施民事法律关系的城市房屋拆迁。
二、专门法律《城市房地产管理法》第19条规定，“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”该法条规定，提前收回出让土地使用权的法律性质只能是国家征收。
从收回的法定条件和目的看，只能是“社会公共利益需要”。这里特别强调了“在特殊情况下”的社会公共利益需要，不是一般公共利益需要。除此之外，“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回”。
从提前收回出让土地使用权的程序看，必须“依照法律程序提前收回”。其具体的法律程序是，“土地管理部门应当提前6个月将收回土地的理由、面积、四至范围、收回日期等通知土地使用者，并在收回土地使用权所涉及的范围内公告”。
从提前收回出让土地使用权的法定权职责主体看，是土地行政管理部门。
从补偿主体和补偿资金的来源、性质看，提前收回出让土地使用权的补偿主体是土地行政管理部门，地上建筑物部分是房屋行政管理部门。其补偿资金是国家行政资金，不是拆迁企业的私有资金。
国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通知[1997]国土[法]字第153号指出，“依照《城市房地产管理法》第十九条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，人民政府或者土地管理部门依照法律程序提前收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定”。《物权法》第148条，对提前收回出让土地使用权的法律性质仍然定性为征收。征收权是国家公权，具有专有性。公司、企业等经济组织不得以实现经济政策和经济目的名义进行征收，也不能通过国家权利达到征收的目的。边贸城重建项目是商业利益，不是“在特殊情况下”的“社会公共利益需要”，提前收回原告的出让土地使用权不具备法定条件，不属于国家征收。。
三、《立法法》规定，“对非国有财产的征收”只能制定法律，即征收非国有财产只能按全国人民代表大会，或其常务委员会通过的法律办事。国务院305号令是行政法规，它没有超越《宪法》《立法法》的规定，终止依照《房地产管理法》和《合同法》设立的土地使用权出让合同的法律效力和功能。
四、按特别法优于普通法，上位法优于下位法的法律适用原则，在提前收回出让土地使用权的法律适用上，305号令只是普通法、下位法。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》是专门法、上位法。依法提前收回出让土地使用权应当适用《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《湖南省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》、《合同法》等法律法规规章，采用房屋拆迁措施达到提前收回出让土地使用权的目的，是故意规避法律，严重适用法律错误。
五、《拆迁条例》的适用对象是划拨土地房屋。《拆迁条例》第3条规定，城市房屋拆迁“必须符合城市规划”，必须“有利于旧城区改造”。其法定要件是实施城市规划，法定目的是旧城区改造。出让土地房地产不仅已经过规划用地和工程规划行政许可，包括房屋拆迁必备的建设项目批文、建设用地批准书等各种法定条件齐全，明显不属于房屋拆迁的法定对象。我国《城市规划法》于1990年4月1日起实施，第一部土地出让法规《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》于1990年5月19日起实施。随后，建设部颁发《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》,对出让转让土地使用权实施强制性规划行政许可管理。原告的房屋新建时已经取得了建设项目批文、用地规划许可、建设工程规划许可、建设用地批准书。《行政许可法》规定，生效的行政许可变更或者撤回的法定要件是“社会公共利益需要”。不是“社会公共利益需要”不能变更或者撤回已经生效的规划行政许可。很清楚，提前收回出让土地使用权，不属于房屋拆迁行政许可的法定范畴和事项。离开行政行为法定原则就是违法，“法无授权，便是侵权”。
2007年10月1日，实施修改的《城市房地产管理法》以替代《拆迁条例》而增加的第6条规定，“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”由此清楚地看到，第一，《拆迁条例》规定的“国有土地”权属是无偿划拨，而不是有偿出让，因其土地使用权未涉及征收;第二，《拆迁条例》规定的“拆迁补偿”，是房屋的价格补偿，不包括剩余年期出让土地使用权价值补偿;第三，收回出让土地使用权的法定要件和相关规定未改变，与收回划拨土地使用权根本不同。[page]
提前收回出让土地使用权与城市房屋拆迁是两种性质完全不同的法律关系，一个是行政征收法律关系，一个是房屋拆迁民事法律关系。《拆迁条例》对出让土地房地产终止收回没有法律管辖权。湖南省国土资源厅鉴于“嘉禾事件”教训，颁发湘国土资发[2004]35号《关于严格规范城镇建设国有土地管理的通知》文件。明令禁止违法提前收回出让土地使用权。该文件第1条规定，“严格依法实施收回土地使用权。单位或者个人依法取得的土地使用权受法律保护，不得滥用行政权力，随意剥夺和侵犯单位或个人依法取得的土地使用权。收回土地使用权必须严格按照法定的条件和程序实施。正确区分行政处理决定与行政处罚决定收回土地使用权的条件和程序。切实做到不符合法定条件不收回，未经过法定程序不收回，对收回土地使用权依法应当补偿的，必须落实补偿”。
最后，还应当指出两点。①“重建”不是规划实施法律行为。《城市规划法》第32条规定，规划实施法律行为是“新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施”。可见，重建不是规划实施法律行为，为重建实施房屋拆迁行政许可没有法律依据。②边贸城重建的根本原因是其新建规划行政许可错误。为纠正错误行政许可而实施房屋拆迁许可，不仅没有法律依据，而是属于滥用职权。
被告通过盗卖手段强行提前收回原告的出让土地使用权，以纠正行政许可错误，同时满足开发商私利需要的作法，既不适用城市房屋拆迁，也不属于国家征收。原告配合被告纠正错误，选择解除原土地出让合同的方式交还其土地使用权，被告承诺给予相应补偿事实的性质和法律关系，依法只能确定为“土地使用权出让合同纠纷”。
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引用法条
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