解读行政复议法关于复议申请期限的规定

第九条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

 本条是关于复议申请期限的规定。

基本含义包括:一是其他法律对行政复议的申请期限作了规定;二是该其他法律对行政复议申请期限作了与《中华人民共和国行政复议法》不一样的规定,即作出了超过60日的规定;三是该其他法律系关于行政机关和行政相对人权利义务关系的法律,即行政法律规范。

行政复议的一个重要特征就是要依法进行，有法定的程序。行政复议申请，是指复议申请人认为行政主体的具体行政行为违法，在法定期限内要求行政复议机关撤销或者变更该具体行政行为，以保护自己的合法权益的行为。行政复议申请是行政复议程序的启动，没有复议申请人的申请，行政复议机关不能主动进行复议。本条是对行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服申请复议的期限作出的规定。关于复议申请的期限问题，国务院制定的行政复议条例曾规定：“公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道该具体行政行为之日起十五日内提出，法律、法规另有规定的除外。因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定申请期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，是否准许，由有管辖权的行政机关决定。”这次制定行政复议法，对条例关于复议申请期限的规定作了调整，一是适当延长了申请复议的期限，将公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的期限由知道情况之日起“十五日内”，改为了“六十日内”；二是对因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，规定了申请期限可以自障碍消除之日起自动顺延，取消了延长期限需要向有管辖权的行政机关申请的规定。这两项内容是根据十多年来我国行政复议实践作出的修改。

本条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。为什么规定申请复议的期限为“六十日”，主要考虑是，第一，从当前复议实践看，随着计划经济向市场经济的转变，行政管理也日趋多样化，内容也更加复杂，渗透到了社会生活的各个方面。公民、法人或者其他社会组织与行政管理机关在具体行政行为问题上产生争议是不可避免的。但对于一个老百姓来说认为自己受到了侵害，往往不知道采取什么补救措施，知道了救济途径又很难在短时间内找出确凿的理由和依据提出复议申请或者提起行政诉讼以维护自己的合法权益，一般是需要一定的时间进行了解或者寻求法律上的帮助。因此，为了更有利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益，使那些准备申请行政复议的行政管理相对人不致于因为时间太紧而丧失了申请行政复议的权利，本条将申请复议的期限适当延长，明确规定为“六十日”；第二，本法第七条规定，公民、法人或者组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请，首次将对抽象行政行为的审查纳入了行政复议的范围，行政管理相对人如果要根据这一规定提出附带审查抽象行政行为的复议申请，难度会更大，很多都需要有律师或者有关法律专家的帮助，规定“六十日”，是适应扩大了的行政复议范围的需要；第三，从其他国家和地区关于行政复议申请期限的规定看，一般也超过了十五日，大多规定为三十日或者六十日，如：日本规定为六十日，韩国和我国台湾地区规定为三十日；第四，从现有的一些单行法律关于行政复议申请期限的规定看，有些也超过了“十五日”，如：《中华人民共和国税收征收管理法》第五十六条规定：“纳税人、义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照法律、行政法规的规定缴纳或者解缴税款及滞纳金，然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起六十日内向上一级税务机关申请复议。上一级税务机关应当自收到复议申请之日起六十日内作出复议决定。对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。”考虑当前各单行法律对行政机关作出的各类具体行政行为不服申请行政复议期限的不同规定，适当地延长了申请期限的规定，使各单项法律关于复议申请期限的规定基本上都纳入了行政复议法的规定范围，有利于行政复议期限的基本统一。

但需要注意的是，复议法实施以后，单行法律规定的复议申请期限少于“六十日”的，应当依照复议法修改延长到“六十日”，如果单行法律尚来不及修改的，具体复议工作中也应当依照行政复议法的规定执行。因为本法第四十二条规定：“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。”此外，本条还规定“法律规定的申请期限超过六十日的除外”，这为个别特殊的行政管理领域需要延长复议申请期限提供了法律依据。

关于申请行政复议期限的计算问题，根据本条的规定，要从公民、法人或者其他组织知道具体行政行为之日起计算。也就是行政管理相对人通过法定途径，得以了解具体行政行为已经作出并知晓其内容的时间。在实践中，知道具体行政行为之日主要通过三种途径：一是当场作出的具体行政行为，在行政机关作出具体行政行为的决定书上会注明日期，这个日期就是管理相对人知道具体行政行为之日；二是送达的具体行政行为决定书，送达日期就是管理相对人知道具体行政行为之日；三是具体行政行为决定无法送达，通过公告作出，公告中所注明的日期或者公告日，就是管理相对人知道具体行政行为之日。当然如果出现特殊情况，无法准确判断公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的准确时间，难以认定管理相对人提出行政复议是否已超过了法定申请日，在这种情况下，就要由行政复议机关经过调查了解根据相关情况依法确定。

本条第二款规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。这是对发生了法定的意外情况复议申请期限可以延期的规定。根据本款的规定，可以适当延期的情况有两类：一是因不可抗力的发生耽误了法定申请期限，关于不可抗力，我国民法通则第一百五十三条有明确的规定：是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。如地震、水灾、战争等；二是其他一些正当理由耽误了法定申请期限的，如法人处于合并或者改组阶段，复议申请人病重等。根据本款的规定出现上述两种情况耽误了法定申请期限，申请期限自障碍消除之日起继续计算。这里讲的继续计算是指把因不可抗力或者其他正当理由而耽误的期限补足，如，法定申请期限为六十日，而在期限开始的第二十一天发生了某种障碍，申请人在这一障碍消除后，还有四十天的申请复议期限。也就是说在不可抗力或者其他正当理由出现时，申请复议期限处于中止状态，因此当这些障碍消除后，申请复议期限继续计算，注意这里不是重新计算。此外，本款的规定取消了行政复议条例关于延长期限需要申请批准的程序，规定障碍消除后期限继续计算。这一规定有利于提高行政复议工作的效率，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，可以有效地避免个别行政机关借期限问题限制管理相对人依法行使复议权利的情况，当然对于是否属于因不可抗力或者其他正当理由耽误了复议申请期限，行政复议机关在审查行政复议申请时还是可以一并审查的，对于确实超过法定期限又不符合本款规定的，复议机关有权力不予受理。