土地征用拆迁引发惊动省、地、县三级政府的土地权属

行政裁决复议案圆满解决

引言：



位于南康市金鸡镇牛屎垅105国道与康信路交汇路的南康路福国际服装城项目，占地面积达60亩，总投资高达2400万元，属于南康市2001年的重点建设工程之一。然而，就是因为这个项目的开发建设问题，2006年7月13日该市居民李某将南康市人民政府告上了赣州市人民政府。李某在行政复议申请书上要求，赣州市人民政府对南康市人民政府的土地行政裁决决定书予以撤销，以洗涮其蒙受的冤屈。由此，一场惊动省政府、赣州市人民政府、南康市人民政府、申请人李某、被申请人赣州路福地产发展有限公司五方的土地权属行政裁决复议案拉开了帷幕……







一纸决定书，房屋超红线



申请人李某与被申请人赣州路福地产发展有限公司因相邻土地使用权产生争议，市土地权属争议调处部门受理后，进行了必要的调查取证，并于2006年1月16日进行了调解，因双方无法达成一致协议，须依法进行裁决。



申请人述称，其开发建设的南康路福国际服装城东侧与被申请人住房相邻，为明确地界，便于管理，按照征地拆迁红线，申请人在距红1.75米的位置设置了挡土墙，被申请人不顾申请人阻止，超出申请人挡土墙位置建房，占用了申请人红线内1.75米宽的土地。



被申请人辩称，挡土墙是申请人自己砌的，两边定好位，且砌好3米后，被申请人房屋因拆迁补建才动工，界限相当清楚，根本不可能超过位置，其房屋施工时，申请人方的老板和主要工程管理人都在场，房屋建好半年多，申请人未向任何部门反映过。之后，申请人把与被申请人房屋相邻的已经硬化的消防通道打掉改做店面，以严重影响了被申请人的通风采光，被申请人向有关反映后，申请人才提出被申请人建房占了其宽为1.75米的土地。



经审理查明，被申请人系申请人开发建设的路福国际服装城的拆迁户，拆迁面积为243平方米，已安置一套157。5平方米的土地。2002年初，被申请人未经国土和城市规划主管机关批准，在其已建主房后面位置又增建房屋三间，面积64。1平方米，2002年7月建好三层主体结构，目前已完成全部建筑（4层半）并已入住。2003年1月18日，被申请人对增建房屋提出建房补批申请，补批申请已经原金鸡镇政府审核盖章，但未经市政府批准。2003年，申请人在未经批准的情况下，在服装城东北侧增建店面，被申请人认为申请人的建房会影响其后面所建三间房屋的通风采光，不同意申请人见第二层，申请人则提出，被申请人所增建的房屋已经占用申请人1。75米宽的土地位置，双方由此发生纠纷。



纠纷发生后，市国土局于2003年8月20日向申请人下达了暂停施工通知书。目前，申请人服装城东北侧增建的店面除与被申请人相邻三间因发生纠纷而未建第二层外，其余店面均已经建好了第二层。



为确定服装城用地红线实地界线，市国土局委托赣州市土地勘察规划院根据服装城土地征用红线图（经省人民政府批准），对申请人与被申请人土地纠纷进行了实地测量，测绘结果表明被申请人所建住宅占用了申请人服装城用地红线面积为26.97平方米。



本机关认为，申请人开发建设的服装城用地经省人民政府批准，已依法取得《国家土地使用权》，用地红线图界址内的宗地应确定为其国有土地使用权，根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条之规定，经市政府研究，作出如下决定：被申请人所建住宅超出红线图面积26.97平方米的土地，其使用权归申请人赣州路福地产发展有限公司所有。







不服决定申请复议，引来各方观点不一







作为行政相对人的李某，对南康市政府的这份土地权属争议处理决定书，表示不能接受。于是，李某通过上网查询“赣州律师”，找到了江西南芳律师事务所朱烈桂、张睿律师，希望两位律师能够帮助其进行这场行政复议官司。两位律师的主攻专业之一是行政执法，为维护公平、正义，保护弱势群体的合法权益，监督政府机关依法行政，两位律师排除政府的压力，不畏黑恶势力的威胁，毅然决定代理此起行政复议案。



两位代理律师向赣州市人民政府提交了全面详尽的行政复议申请书：



行政复议申请书



申请人：李某，南康人等。



被申请人：南康市人民政府



申请人因对被申请人2006年7月13日作出的康府处字[2006]4号土地权属争议处理决定不服，现提起行政复议：



复议请求：



1、请求市政府撤销南康市人民政府康府处字[2006]4号土地权属争议处理决定书。



2、请求市政府将本案中的争议土地26.97平方米确权归申请人享有使用权。



事实与理由：



一、被申请人作出的康府处字[2006]4号土地权属争议处理决定，违反了法定程序。



根据国土资源部2003年3月1日开始实施的《土地权属争议调查处理办法》第十八条：“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查”之规定，本案中，被申请人作为作出具体行政行为的行政机关，认为有必要进行实地测量，但只是委托赣州市土地勘测规划院进行实地测量，并没有在实地测量时通知双方当事人到达现场。根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，被申请人作出的康府处字[2006]4号土地权属争议处理决定违反了法定程序，依法应当予以撤销。



二、被申请人作出的康府处字[2006]4号土地权属争议处理决定，主要事实不清，证据不足，依法应予以撤销。



被申请人作出的康府处字[2006]4号土地权属争议处理决定认定：“为确定服装城用地红线实地界址，由南康市国土资源就局委托赣州市土地勘测规划院根据服装城土地征用红线图（经省人民政府批准），对申请人赣州路福地产发展有限公司和被申请人李某土地纠纷进行了实地测量，测绘结果表明被申请人李某所建的住宅占用了申请人服装城用地红线面积26.97平方米”。同时，被申请人认为：“申请人赣州路福地产发展有限公司开发建设的服装城用地经省人民政府批准，已依法取得《国有土地使用权证》，用地红线图界址内的宗地应确定为其国有土地使用权”。



申请人认为，被申请人依据征用土地的红线图来确定国土土地使用权证所对应的用地红线图，是错误的。1、根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《房地产管理法》等相关法律法规规章的规定，征用土地的红线图，是土地行政主管部门代表国家对集体土地进行征用所使用的界址，与房地产开发商没有任何关系。2、同时，建设用地的红线图，是经过规划部门的同意所放置的用地界址。国家颁发《国有土地使用权证》就是依据建设用地的红线图进行的。本案中，房地产开发商，在没有征得政府规划部门的同意下，擅自确定建设用地的界址。所以，依据开发商自己确定的建设用地红线图来确定建设用地的界址，是没有法律依据的。3、另外，赣州赣南测绘院2006年9月1日所出具的平面位置测量结果报告表明：依据房地产开发商单方所提供的建设用地红线图坐标进行定位，先前已取得合法土地使用权证的吴先德、吴伟红的房屋被劈成两半。这也从另一方面佐证了房地产开发商所提供的建设用地红线图存在错误。



申请人进一步认定，本案中的所争议的26.97平方米土地，其实际上是属于申请人享有使用权的。南康市人民政府2002年12月16日作出的康府办抄字[]2002]215号抄告单表明，国际服装城的拆迁户吴启铭、睦建国分别享有50、70平方米的建设用地。这50、70平方米建设用地如果按照被申请人的作出的决定来认定，则有很大一部分也属于赣州路福地产发展有限公司开发建设的服装城用地红线内。申请人2003年1月18日向被申请人递交的“审批办理拆迁面积余下的补差面积64.1平方米建设用地”的申请报告，也已经过金鸡镇人民政府认定情况属实。因此，本案中的争议标的土地实际上是属于申请人享有使用权。



综上所述，被申请人作出的康府处字[2006]4号土地权属争议处理决定，违反了法定程序，且事实不清、证据不足。恳请市人民政府依法撤销被申请人作出的康府处字[2006]4号土地权属争议处理决定，以期维护行政相对人的合法权益。



此致



赣州市人民政府



申请人：李某



二OO六年九月十一日







南康市人民政府的行政复议答复书



赣州市人民政府：



本机关就李某提出的行政复议，提出如下答复意见：



一、申请人所称“实际界限与土地使用权证明文件上的界线不一致，应当以实际界线为准”是错误的。



1、该案争议双方所争议的正是四至界址，申请人将有争议的界址认定为实际界线是错误的。根据《江西省调处土地权属争议暂行规定》第二十二条规定：“四至界址有争议的，按四至载明的地物目标为准确确定四至界址。。。。。。”。路福国际服装城办理了国有土地使用证，而李某建房未经市政府审批，因此应以路福国际服装城土地使用权载明的四至界址为准。



2、该案争议发生后，市法制办和市国土局多次派员至实地进行调查，因争议双方所称界址不一致，无法确定界址。因此，我市国土局委托赣州市土地勘察规划院进行了实地测量，以确定争议双方界址，不需争议双方到现场，符合有关规定。



二、本机关引用路福公司征用红线图作出处理决定是正确的。



1、该宗地市人民政府委托原金鸡镇政府征用的，经省人民政府批准，由市政府出让给路福公司。该宗地规划许可证做载明的宗地图和征用图相一致。因此，此案中路福国际服装城宗地的征地图和宗地图是一致的。



2、该宗地图坐标是2001年由佛山市地质测量大队进行测量的，引用国家认定的测量标志三角点（105国道和南山顶）法定的坐标系及高程进行测量，并进行了闭合，测量成果合法。



3、我市国土局在调查处理该案时，审查了争议双方当事人提供的各项证据材料（含土地使用权、规划许可证、出让合同、批准文件等），各项证据材料足以证明占用路福公司26.97平方米的事实。



综上所述，本机关在调查处理此案中认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律法规准确，请赣州市人民政府维持本机关做作的处理决定。



南康市人民政府



2006年9月18日



赣州路福地产发展有限公司的答辩意见



一、对界线的确定



1、2001年征地时，开发商不是直接从村民中征地，征地工作是由市相关职能部门及金鸡镇政府和村委员人员办理的，每户人家征了多少，属于什么类型和补偿标准及征地拆迁金的发放，镇政府经办人员均有详尽纪录。



2、红线图边线拐点坐标的确定



南康相关职能部门没有资质专业的测量单位，因此政府委托我方找专业测量队对服装城项目地块及南平开发区进行地形测量，故我方聘请佛山市地质局专业测量对进行测量。测量所采用的国家水准点、坐标点均有市建设局副局长严之河及规划科人员（当时规划属建设局管辖）人员提供，并现场指认，并派员随从测量。在测量过程中，测量作业队严守规程，对高程及坐标均进行了闭合。在现场测量中，征地人员在现场对征地界线拐点进行了盖章确定，建设规划部门采纳了测量成果，核发了红线图。针对申请人对征地图坐标的真实性异议，国土部门已经请赣州专业测量单位进行复测，结果表明红线图所标准数据是准确无误的，也证明了申请方占用了我方26。97平方米的事实。



3、对我方围墙或挡土墙确定的几点解释。



（1）、围墙或挡土墙的设立并等同于征地界线。围墙、挡土墙就是征地线这个观点在法律上、理论上是毫无根据的，属无知的认识，难道无围墙就无界线了吗？！



（2）、在砌筑与申请人有争议挡土墙时的情况是这样的，我方开发的服装城±0。00与申请人建筑物之间存在大约3-4米的高差，当时考虑到如开挖至征地红线处砌筑挡土墙，会危害申请人建筑及相邻105国道建筑物，考虑到以上因素，在技术及安全角度出发，我方负责任地及时砌筑挡土墙，但这并不等于说明我方放弃了该部分土地的拥有及使用权。



综上所述，2006年年7月13日康府字[2006]4号土地权属争议处理是正确的，恳请赣州市人民政府驳回申请人复议的无理请求，以维护政府及开发商的合法权益。



赣州路福地产发展有限公司



二OO六年九月二十五日











律师深入调查，提出全面的代理意见







为维护委托人的合法权益，代理律师朱烈桂、张睿深入到南昌、赣州、南康等地进行调查取证。经过调查取证，代理律师取得了本案的一手材料。结合具体行政行为作出机关南康市人民政府提供的证据材料和我方自己获取到的相关证据材料，代理律师对本案件的事实情况有了一个全面的了解。在了解相关事实情况的基础上，代理律师朱烈桂、张睿向赣州市人民政府提交了一份全面而详尽的书面的代理词，阐述我方的代理观点：



代 理 词



赣州市人民政府：



根据《行政复议法》第十条第五款之规定，江西南芳律师事务所接受申请人李某的委托，指派我们担任其与南康市人民政府土地权属行政裁决行政复议案的委托代理人。接受委托后，我们查阅了相关的卷宗材料，听取了当事人的陈述，进行了相应的调查取证。现在依据相关的事实和法律，提出以下代理意见：



一、被申请人作出的土地权属争议处理决定，所引用的红线图错误，委托测量的结果失去依据。



1、处理决定依据服装城土地征用红线图确权不符合规定。



根据土地法律、法规、规章的规定，征用土地的红线图，是土地行政主管部门代表国家对集体土地进行土地征用所使用的界线，其法律关系的当事人是政府与集体土地所有权人。开发商如需用地，应和政府签订土地使用权出让合同，其用地界址应由土地使用权证所附的宗地图来确定。宗地图是描述宗地位置、界址点、线和相邻宗地关系的实地记录，是处理土地权属的原始资料，应在现场绘制。这才是法定的依据。



2、原始征用土地红线图未附坐标。



从我方从规划局所复印的用地规划许可证所附的材料来看，一期工程征地图根本就没有坐标，从被申请人提供的南康市国际服装城红线图（NO20010039）看，也没有坐标。 更令人诧异地是，最终用地规划许可证所附的红线图却是同为NO20010039而有坐标的红线图，时间为2003-11-23，本应在后领取的土地使用权证领证时间为2001年8月30日。由此可见，处理决定依据的的红线图并非原始的红线图。



3、现有红线图仍存在瑕疵和不真实性。



第一，规划许可证所附的红线图背面显示：总平面布置图是代老板手下工作人员放的线，没有通知规划和城管；也没有哪个领导答应这样做；代老板说他会给领导解释。这说明路福国际服装城的红线图放线时未征得有关部门同意。



第二，坐标前后不一致。2001年7月份中国轻工业广州设计院设计的该项目总平面布置图的坐标是：第一点X=577292.44，Y=840945.44，第二点无坐标，第三点，X=577220.14，Y=840829.48。2001年8月份中国轻工业广州设计院设计的该项目总平面布置图的坐标变化为：第一点，没变，第二点，X=577244.16，Y=840948.08，第三点，X=577244.16，Y=841024.61。由此可见其确定坐标的随意性。



第三，按其现有的坐标，不仅是申请人的房屋侵占了路福公司的土地使用权，而且还有吴先德、吴伟红、吴启铭、睦建国的房屋也侵占其土地使用权。然而，2002年年底和2003年年初，吴启铭、睦建国、申请人的城乡个人建房用地申请已得到了金鸡镇政府的审批同意。2002年12月16日，被申请人以抄告单的形式确认了吴启铭、睦建国城乡个人建房用地申请。另外，吴先德、吴伟红的土地使用权证也已得到了被申请人的确权。被申请人如今作出的土地权属行政裁决，明显违反了自己先前的行政许可行为，路福公司的主张也与之相矛盾。



第四，在此还要说明的是，按法律规定，办理征用土地手续应经省政府批准。2006年9月25日，申请人一方到省人民政府国土资源厅了解路福国际服装城用地的审批情况，省国土资源厅经过领导批示同意和档案室工作人员的翻查，没有查阅到南康市路福国际服装城项目的任何审查报批资料。不知处理决定书：“经省政府批准的土地使用红线图”的表述从何处而来？



4、坐标是由路福公司征地完成后单方制作的，其证据效力从理论上说属于自证。根据《城镇地籍调查规程》的规定：界址的认定前应先发出指界通知，本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界，所有界址要按规定设置界标。本案中的实际界址就是双方在实地确定的界线。



二、被申请人作出的土地权属行政裁决适用法律错误，本案实际界线已确定并无争议。



1、被申请人在行政复议答复书中适用《江西省调处土地权属争议暂行规定》第二十二条规定：“四至界址有争议的，按四至载明的地物目标为准确定四至界址”是错误的。我们认为，本案的争议发生，是因为实际界线与土地使用证书界线不一致而引发的争议（即面积有争议），不是因为四至界址有争议。如果两者一致就根本没有争议，本案争议适用的法律依据应本着《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条“实地面积和批准面积不一致的，按实地四至面积计算土地面积，确定土地的所有权或使用权”之原则，确定以实际界址为准的观点。本案中的实际界址就是双方在实地确定的界线。



2、本案实际界线已确定并无争议。我方2006年9月13日对金鸡镇该项目的征地拆迁工作人员董大伟的调查显示，征地拆迁时，金鸡镇有多位领导在场指挥。申请人与路福开发商在实地确定了征地界线，并且打了界桩。之后，路福根据界桩连线确定界限，在其用地范围内进行施工。由于征用的地形是丘陵状，因此在进行土地平整后，自然与李某等拆迁户的土地形成了一条横切面，作为分界线。2006年9月15日，对横切面处的挡土墙的施工人员何贵的调查笔录显示，平整土地后，金鸡镇政府再次组织路福公司、李某等拆迁户对征用土地界限进行了确定。打了桩，拉了线。界线确定后，何贵等施工人员立即在界线处进行了挡土墙施工，十多天就完工。其之后建房的补批申请，当时负责土地征用的金鸡镇政府也已审核盖章,村小组、村委会、镇土管所均已签字盖章确定无纠纷。只因双方发生争议后，市政府及城建、土管部门未批准。



3、2003年路福公司在服装城东北侧增建店面之前，对界址一直没有异议。第一， 申请人等人的房屋地基是路福公司帮助开挖的。第二， 房屋做好后路福公司一年多没有提出过异议。第三，提出异议的背景是路福公司改变设计，东北侧增建二层店面，严重影响到拆迁户通风采光，拆迁户阻止其建房时才提出来的。



根据《城镇地籍调查规程》的规定：确界结果如有异议，必须在15日内提出重新划界申请，并负担重新划界的全部费用，逾期不申请，确界自动生效。本案的界址应视为没有异议，路福公司提出确权申请的实质，就是想迫使申请人同意其东北侧增建二层店面。



二、被申请人作出的土地权属行政裁决程序违法，证据不充分。



1、根据国土资源部2003年3月1日开始实施的《土地权属争议调查处理办法》第二十条之规定，应当审查双方当事人提供的证据材料：1、人民政府颁发的确定土地权属的凭证；2、人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件……等五类证据材料。然而，被申请人并没有依法审查这些材料，仅凭建设用地红线图就确认所争议的26.97平方米土地的归属，证据不充分。按其逻辑，不考虑实界址，红线图的坐标是多少，其取得的土地使用权就是多少吗？



2、《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定，在调查处理土地权属争议过程中，进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。然而，被申请人既然已经认定该土地争议需要实地调查，却不通知申请人到达现场。被申请人的这种行政裁决行为是违反程序的。由于被申请人行政裁决行为没有遵循法定程序，导致申请人的合法权益无法在裁决过程中得到维护。



综上所述，被申请人作出的土地权属行政裁决，认定事实错误，路福公司土地使用权证的界线与实际界线不符，所引用的红线图错误，委托测量的结果失去依据。违反法定程序，适用法律不准确。根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，恳请行政复议机关依法撤销被申请人作出的错误行政裁决。







代理人：江西南芳律师事务所



张睿 朱列桂 律师



二OO六年十月十日







权衡利弊，各方握手言和







在本起案件中，土地裁决作出机关南康市人民政府、申请人李某、被申请人赣州路福地产发展有限公司各方都存在自己的不足和缺陷。为妥善处理此事，负责承办此起案件的行政复议机关赣州市人民政府指派市法制办两名科员黄晓明、李凯，尽心尽责，分析各方的权利义务，剖析各方的优势与劣势。最终，申请人李某与被申请人赣州路福地产发展有限公司自愿达成以下协议：



甲方：赣州路福地产发展有限公司



法定代表人：梁瑞福，女，公司董事长



乙方：李某，男，个体户，住南康市东山街道。



甲、乙双方就南康市人民政府康府处字[2006]4号土地权属争议处理决定在赣州市人民政府行政复议一案，特达成以下协议条款：



一、为解决乙方靠近甲方处的房屋的通风、采光问题，甲方同意在靠近乙方处的三间店面只建第一层（现已建妥），甲方不建第二层。违反该约定，违约方需向守约方支付拾万元整（100000元）违约金。



二、乙方须配合甲方办理妥当靠近乙方房屋处的甲方服装城北区第九栋整栋房屋的土地、房屋报批手续；甲方须配合政府，按照拆迁安置的政策办理完善好乙方的64.1平方米（含本案争议的26.97平方米）的土地使用权证和房屋产权证，所需要的费用由乙方另行承担。违反该约定，违约方需向守约方支付拾万元整（100000元）违约金。



三、甲方同意将靠近乙方房屋处的服装城东北侧的三间店面按一层建筑面积计算出售给乙方，价格为2300元/平方米。乙方接到甲方购买房屋的书面通知十五天内，前往甲方处办理购房手续。违反该约定，违约方需向守约方支付叁拾万元整（300000元）违约金。具体购买程序，乙方按照业主的程序向甲方购买。



四、甲方同意放弃本案争议的土地26.97平方米的国有土地使用权，乙方按照300元/平方米的价格，共计8088元补偿给甲方，签订协议时一次性付清。



五、本协议书一式五份，甲方持一份，乙方持一份，鉴证单位南康市国土资源局持一份，具体行政行为作出机关南康市人民政府的法制办公室持一份；复议机关赣州市人民政府的法制办公室持一份。



甲方：赣州路福地产发展有限公司



法定代表人：梁瑞福 董事长



乙方：



身份证号码：



鉴证单位：南康市国土资源局



二OO六年十一月二十七日







2006年11月28日，赣州市人民政府作出赣市府复字[2006]66号行政复议终止通知书，同意申请人李某撤回行政复议申请，终止对本案的复议。







江西南芳律师事务所 朱烈桂律师 整理