文/雷敬祺 北京盈科（上海）律师事务所律师

笔者2003年就读华东政法大学法律硕士时就开始通过互联网接受网友的法律咨询，发现咨询量最多的是动拆迁问题，那时候也在准备司法考试，但课本上并没有动迁相关法律规定，实务操作也都是按照政策来执行，各基地规定还不太一样。于是，为了准确回复网友的问题，便开始大量收集和研究动拆迁相关的政策规定及法院判例。

从2003年到2019年，十多年来，笔者看到了上海拆迁政策从混乱到规范，也看到了一个拆迁暴富的时代来临和结束。

按照时间脉络上海房屋征收动拆迁政策主要分为以下几个阶段：

一、1991年至2001年

主要法律依据：

1、《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（1991年7月19日上海市人民政府发布），也被称为“黄菊4号令”。

2、《上海市个体工商户营业用房拆迁安置补偿办法》（1997年4月22日市人民政府发布）。

3、《上海市危棚简屋改造地块居住房屋拆迁补偿安置试行办法》（1997年12月8日市人民政府发布）。

【主要政策口径】：“数砖头”。

根据“黄菊4号令”第二十八条规定，拆迁人应当对被拆除房屋及其附属物的所有人，依照本细则规定给予补偿。拆迁补偿实行产权调换、作价补偿、或者产权调换和作价补偿相结合的形式。产权调换的面积按照所拆房屋的建筑面积计算。作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积计算。具体估价标准由市建委会同市物价局等部门按重置价格结合成新的原则制定。

因此，该阶段上海拆迁政策主要为“数砖头”，按照被拆迁房屋的面积给予产权调换或者作价补偿。

二、2001年至2011年

主要法律依据：

1、《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（2001年10月29日上海市人民政府令第111号），也被称为“111号令”。

2、关于贯彻执行《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》若干意见的通知（沪房地资[2001]0673号）

3、《上海市城市房屋拆迁面积标准房屋调换应安置人口认定办法》（2006年7月1日市人民政府令第61号发布）也被称为“61号令”。

【主要政策口径】： “数砖头”+“数人头”。

根据“111号令”第三十二条（拆迁补偿安置方式）拆迁补偿安置可以实行货币补偿，也可以实行与货币补偿金额同等价值的产权房屋调换（以下称价值标准房屋调换）；拆迁居住房屋，还可以实行以房屋建筑面积为基础，在应安置面积内不结算差价的异地产权房屋调换（以下称面积标准房屋调换）。

第三十三条（居住房屋的货币补偿金额）拆迁居住房屋，货币补偿金额应当根据被拆除房屋的房地产市场评估单价和被拆除房屋的建筑面积确定。

因此，该阶段上海拆迁政策主要为“数砖头”，被拆迁人可以根据具体情况选择价值标准房屋调换或者面积标准房屋调换。

但是到了2006年，上海市政府颁布了“61号令”，也就是《上海市城市房屋拆迁面积标准房屋调换应安置人口认定办法》。 该办法关于应安置人口认定标准规定如下：

第六条（应安置人口的认定标准一）截至房屋拆迁许可证核发之日，在被拆迁房屋处有本市常住户口连续满一年，在本市无其他住房（或者虽在本市有其他住房，但居住困难），且居住在被拆迁房屋的人员，可以认定为被拆迁居住房屋的应安置人口。

第七条（应安置人口的认定标准二）截至房屋拆迁许可证核发之日，在被拆迁房屋处有本市常住户口未满一年，在本市无其他住房（或者虽在本市有其他住房，但居住困难），居住在被拆迁房屋，且符合下列特殊情形之一的人员，可以认定为被拆迁居住房屋的应安置人口：

（一）拆迁范围内应安置人口的未成年子女；

（二）因工作需要调回本市的干部、职工及其随迁家属，在拆迁范围内直系亲属处落户的；（三）因离休、退休、退职从市外迁回拆迁范围内家中的；

（四）海员、船员、野外勘探人员、就学等人员迁回拆迁范围家中的；

（五）本市居民因应征入伍、出国（境）而注销拆迁范围内的户口，后又恢复户口的；

（六）本市居民因服刑、被劳动教养、人民法院宣告失踪或者宣告死亡等注销拆迁范围内的户口，后又恢复户口的；

（七）市政府规定的其他情形。

第八条（应安置人口的认定标准三）房屋拆迁许可证核发之日，不具有拆迁范围内的本市常住户口，在本市无其他住房（或者虽在本市有其他住房，但居住困难），且符合下列特殊情形之一的人员，可以认定为被拆迁居住房屋的应安置人口：

（一）有本市常住户口的未成年人，且其父母属于拆迁范围内的应安置人口；

（二）户口从被拆迁房屋内迁出，且拆迁时仍处于迁出状态的海员、船员、野外勘探人员、就学等人员（不包括已在外地结婚的）；

（三）因应征入伍而注销户口的人员；

（四）因服刑或者被劳动教养而注销户口的人员；

（五）户口不在本市的人员，因结婚实际居住在被拆迁房屋内至房屋拆迁许可证核发之日满两年，且其配偶属于拆迁范围内的应安置人口；

（六）市政府规定的其他情形。

根据“61号令”第六、七、八条规定了应安置人口认定的三个标准，这个规定的出台，标志着当时上海的拆迁口径从“数砖头”为主转向了“数人头”为主，政策出台的目的很人性化，但也为后来钻政策空子的人打开了一个口子，打开了一个上海拆迁暴富的时代。

这个政策出台之后，一个小房子里面有几十个户口的新闻报道时常可见，同时，在拆迁过程中拆迁人要对被拆迁人（户）的应安置人口进行认定和公示，当时的拆迁人主要是开发商，这种情况下开发商与拆迁户便展开了激烈的博弈，引发了诸多矛盾和争议。

在法律实务处理中，矛盾主要有两类，一类是针对拆迁人的，主要为协议无效或依法安置纠纷；另一类是针对被拆迁人动迁利益内部分配的纠纷，关键点也在于应安置人口的认定。而针对拆迁人的争议法律程序走完扔无法解决，就会转化成为信访矛盾。笔者雷敬祺律师在世博会期间就参与了大量涉动拆迁信访矛盾的化解，向有关部门出具法律意见，成为上海市“引人律师参与市领导调研信访突出矛盾试点工作”先期试点单位参与调研律师之一。

三、2011年至今

主要法律依据：

1、《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(2011年10月19日上海市人民政府令第71号公布) 也被称为“71号令”。

2、上海市人民政府办公厅转发市住房保障房屋管理局关于贯彻执行《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》若干意见的通知（沪府办发〔2012〕24号）

【主要政策口径】：“数砖头”+托底保障

“71号令”第五条（征收主体与征收部门）区（县）人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。区（县）房屋行政管理部门为本行政区域的房屋征收部门，负责组织实施房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收事务所，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收事务所不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收事务所在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。

第二十六条（征收居住房屋的补偿方式）征收居住房屋的，被征收人、公有房屋承租人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人、公有房屋承租人选择房屋产权调换的，房屋征收部门应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人、公有房屋承租人计算、结清被征收房屋补偿金额与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收居住房屋的，作出房屋征收决定的区（县）人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房源，供被征收人、公有房屋承租人选择，并按照房地产市场价结清差价。就近地段的范围，具体由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人在征收补偿方案征求意见过程中确定。

第二十七条（征收居住房屋的补偿、补贴和奖励）征收居住房屋的，应当根据不同情况，按照本细则规定给予被征收人、公有房屋承租人以下补偿、补助：（一） 被征收房屋的房地产市场评估价格；（二） 价格补贴；（三） 特定房屋类型的套型面积补贴；（四） 居住困难户的保障补贴；（五） 搬迁费和临时安置费。对按期签约、搬迁的被征收人、公有房屋承租人，房屋征收部门应当给予奖励，具体奖励标准由各区（县）人民政府制定。

国务院2011年1月21日发布《国有土地上房屋征收与补偿条例》之后，上海的拆迁政策也发生了巨大变化。首先是用词的变化，由“房屋拆迁”变更为“房屋征收”，其次是拆迁主体和部门的变化，征收主体由开发商变为政府，征收部门由动迁组变为征收事务所，再次就是拆迁政策的变化。

根据“71号令”房屋征收分为两种情况，一种是为了公共利益的房屋征收，一种是旧城区改建征收，两种情况下的征收补偿方式略有不同，但主要为按照面积给与补偿，同时居住困难户有保障补贴。例如：享受托底保障的被征收户，可购买的安置房屋的面积和房型，以托底保障对象每人22平方米的标准进行选购。此外，被认定为居住困难的人员，也可按每人22平方米的标准购买安置房屋。原则上产权调换房屋的购买实行“一证一套”，鼓励自行购房。所谓“一证一套”，是指被征收户每户原则上只能选购一套安置房，所选房屋的价值总额不得超出补偿金额。基地提供安置房源时，不再考虑被征收户的家庭结构，经认定符合居住困难户条件的，居住困难户保障补贴可用于购买本地块安置房源。

上海拆迁新政实施之后，在法律实务处理中纠纷明显减少，主要纠纷集中在征收之后家庭内部的征收补偿款或安置房屋共有纠纷。该类纠纷的关键点在于共同居住人的认定。

据此，上海拆迁暴富的时代结束！一个更规范更完善更公正的房屋征收法律时代来临！笔者也相信，随着上海房屋征收政策越来越完善，旧城改造将让上海城市越来越美好。