【最高人民法院民一庭意见】

审计部门对建设资金的审计不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行

呼和浩特绕城公路建设开发有限责任公司与河北路桥集团有限公司建设工程施工合同纠纷案

    法理提示：审计部门对建设资金的审计是国家对建设单位基本建设资金的监督管理行为，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。除非双方当事人在合同中有约定或者合同约定不明确，审计结论不能作为工程款结算的依据。

    上诉人（原审被告）：呼和浩特绕城公路建设开发有限责任公司，住所地内蒙古自治区呼和浩特市回民区南马路4号。

    法定代表人：刘卫平，该公司总经理。

    委托代理人：李利，该公司副总经理。

    委托代理人：。潘军，该公司综合部部长。

    被上诉人（原审原告）：河北路桥集团有限公司，住所地河北省石家庄市建设南大街70号。

    法定代表人：杨京原，该公司董事长。

    委托代理人：曹强，河北甲信律师事务所律师。

    委托代理人：王福厚，河北甲信律师事务所律师。

一、内蒙古自治区高级人民法院一审查明的事实

内蒙古自治区高级人民法院一审经审理查明：河北路桥公司是具备公路工程路面建设资质的企业法人。2002年6月，经过招投标河北路桥公司中标呼和浩特市绕城路工程第19标段路面标，分别对应四个路基标段：17、18标段和21、22标段。2002年10月16日，绕城公路公司（甲方）与河北路桥公司（乙方）签订了《建设工程施工合同》，约定合同价款为67874420元，合同工期150天，竣工日期2003年11月1日，施工范围是绕城公路19标段。合同签订后，河北路桥公司在2003年7月27日做好开工准备，监理工程师8月5日确认具备开工条件，绕城公路公司给河北路桥公司签发开工令为2003年8月28日。在施工过程中，因绕城公路公司存在工程款未能按期支付、工程设计发生变更、路基标段不能按期交接、绕城公路公司提供的材料不能满足河北路桥公司施工要求等原因，致使河北路桥公司各项工作不能按计划完成，影响河北路桥公司施工工期，路面工程工期顺延。

    2004年7月10日，绕城公路公司作出呼环路字[ 2004]63号《关于调整绕城路路面工程施工段落的通知》，决定将3标WKO +OOO-WK4 +240段剩余路面工程交由河北路桥公司施工。2004年8月9日，绕城公路公司作出总监亦(2004) 54号《关于路面标三标有关问题的通知》，决定将3标的部分路面工程交由河北路桥公司施工。2004年7月17日，绕城公路公司作出[2004] 03号《会议纪要》，决定将20标段520米范围的基层面交由河北路桥公司施工。

    2006年8月30日，河北路桥公司向绕城公路公司递交河北路桥公司行政字[2006) 11号《关于十九标。申请工程竣工交验的报告》，河北路桥公司施工工程除扎达盖大桥外，其他工程已于2004年10月按照绕城公路公司工期要求全部完工，并已于2004年9月自然通车，经初步验收工程质量合格。2006年11月1日，河北路桥公司行政字（2006]第12号《关于十九标申请工程竣工复验并交验报告》，说明扎达盖大桥已于2006年7月21日完成，河北路桥公司施工的工程全部完成并实际交付使用，该报告上有绕城公路公司及监理单位的印章，并标注同意验收。在该竣工交验复验报告递交绕城公路公司后，至今绕城公路公司没有给河北路桥公司发过有关质量问题的维修通知。

2008年10月21日，双方就中标的19标及追加工程量进行决算，并签订《呼和浩特市绕城南路路面工程十九标完成工程量汇总表》，确认：19标工程量价敖66153024元，20标工程量价款3030726元，3标工程量价款34051384元，变更工程量价款2008154元，河北路桥公司总计施工工程量价款105243288元。

一审法院另查明，经庭审核对，双方认可已付工程款为68863320. 45元。其中：绕城公路公司拨付给河北路桥公司工程款58761250元，甲方供应材料价款8599766元，代扣税金1502304. 45元。

    一审法院再查明，2011年1月17日，呼和浩特市审计局出具呼审投函(2011)l号《关于呼和浩特绕城路工程结算审核情况的函》，主要内容：一是调查发现绕城公路公司至今没有编制出二环路项目的竣工财务决算；二是绕城公路公司提供不出经甲乙双方签字认可的甲供材料供货清单，特别是路面标的水泥方砖由于账簿丢失无法核对；三是绕城公路公司的资产账实不符，特别是涉案资产处置没有规范的财务手续。由于上述原因该项目不具备竣工财务决算审计的条件，我局无法按照正常程序对该工程决算进行审计。工程项目的基本情况：该工程项目全线43公里，2003年开始建设至2006年全线通车。审计人员依据建设单位提供的施工图纸、设计变更、现场签证，以及甲、乙双方审定的工程造价结算资料等进行审查，此次审查的工程造价结果没有与施工单位逐项核对。路面标在施工过程中划分四个标段：分

别为3标的中国对外建筑总公司，9标、15标的映西水电工程局几天公司，19标的河北路桥公司，由三家施工单位共同完成。中国对外建筑总公司没有按照施工合同约定的承包范围完成工作内容，而是由三家施工单位穿插共同完成的，故审计人员无法准确划分出中国对外建筑总公司实际完成的工作内容。呼和浩特市审计局作出绕城路工程审计情况一览表中路桥公司施工工程造价的初审值为79384873元。一审法院于2011年11月3日对呼和浩特市审计局作出的函进行调查，审计人员认为审计局函中的初审值数据不准确，因为建设单位提交的相关材料不全面，故无法出具客观真实的审计报告。经组织双方当事人质证，双方对一审法院调查笔录的内容没有异议。

    一审法院还查明，呼和浩特市绕城路工程的路面标，当时是由包括本案河北路桥公司在内的三家单位中标。3标的中标单位是中国对外建筑总公司。在施工过程中，因出现意外情况，3标未完工程由另外两家中标施工单位进行施工。2005年经过呼和浩特市政府协调，两家中标的施工单位又把工程交给中国对外建筑总公司继续施工，即3标路面工程是由三家路面中标施工单位穿插完成。绕城公路公司认为：因为三家施工单位都属于路面中标单位，甲方根据施工现场出现的意外情况通知中标单位施工．只是涉及各施工单位施工量的增加和减少，不需要重新招标和签订合同；河北路桥公司完成工程的施工量和计价方式都是按照施工规范标准进行，每完成一部分都有监理师签字确认施工量；河北路桥公司完成20标工程量的情况和3标施工情况一样，都属于路面工程施工过程中工程量的增加和减少。

    二、当事人起诉与答辩情况   

    河北路桥公司起诉称，河北路桥公司中标绕城公路公司发标的呼和浩4市绕城路工程第19标段，双方于2002年10月16日签订了《建设工程施：合同》。约定合同价款为67874420元，合同工期150天，竣工日期2003 4 11月1日。合同签订后，河北路桥公司进场施工，并以优质工程如期完工中标工程完工后，绕城公路公司向河北路桥公司追加了20标、3标以及施工工程量，河北路桥公司均以优良质量如期竣工。2008年10月21日双方当事人就中标的19标及追加工程量进行决算，决算确认：19标工程：价款66153024元；20标工程量价款3030726元；3标工程量价款34051384元；变更工程量价款2008145元；河北路桥公司总计施工工程量价 105243288元。至起诉之日，绕城公路公司支付工程款包括材料供应价款，口才税金共记71363320.45元，尚欠工程款33879967.55元，经数年催要不予偿还。根据施工合同约定，河北路桥公司提供19标250万元履约保证金绕城公路公司应在施工过程中根据工程进度比例返还，在19标工程竣工保证金应全部返还。绕城公路公司长期拖欠巨额工程款，已构成恶意拖欠根据法律规定和施工合同约定，绕城公路公司已构成违约，应当承担逾期款的违约责任。综上，请求人民法院依法判令：一、绕城公路公司支付河：路桥公司工程款33879967. 55元，并支付逾期付款违约金至工程款偿还完毕之日（截止2011年5月31日暂计4890617. 08元）。二、绕城公路公司返还河北路桥公司履约保证金250万元，并支付逾期返还违约金至保证金偿还完毕之日（截止2011年5月31日暂计346678. 77元）。在双方证据交换雁河北路桥公司认为：工程总造价是105243288元，扣除已付工程款58 761250元、甲供材料款8599766元、代扣税款1502304. 45元，现尚欠工程；36379967. 55元。庭审中，河北路桥公司明确诉讼请求为：判令绕城公路司支付工程款36379967. 55元及利息，利息从2008年11月19日至工程偿还完毕之日止，以工程欠款总额按照一年期中国人民银行的基准利率分计算。

    绕城公路公司答辩称：(1)呼和浩特市二环路建设工程是自治区、

和浩特市二级政府“十一五”计划的重点工程，工程用款是国家开发银行政策性扶持落后省份的贷款。根据贷款方的政策以及国家重点项目需经政指审计部门必须进行审计的要求，呼和浩特市审计局对二环路工程进行了专项审计，故河北路桥公司在二环路施工的工程总额应以审计部门的审计数字为准，即总工程款为79384873元。(2)不存在违约金问题。到目前为止该工程没有最后验收，也没有办理竣工手续。根据双方合同约定，该工程按工程价款的70%支付，剩余25%竣工验收后支付，余5%作为质保金预留在绕城公路公司，三年后支付。(3)不存在拖欠问题。河北路桥公司多次来绕城公路公司处索要工程款，绕城公路公司都陆续支付。由于该工程正处于审计阶段，根据审计部门的意见，在审计期间工程款暂停支付，由于其是被审部门，必须执行审计部门的意见。综上，鉴于合同中没有约定质保期，不再主张扣留质保金，但尚欠工程款应按照审计初审值进行核减。绕城公路

公司尚欠河北路桥公司的工程款为10521553元（79384873元- 68863320元），利息应按照中国人民银行同期存款利率计算。

三、内蒙古自治区高级人民法院一审认定与判决情况

    内蒙古自治区高级人民法院一审认为，双方当事人经过依法招投标签订19标段《建设工程施工合同》，是当事人的真实意思表示，内容不违反法律、法规的规定，应为有效合同。在施工期间，河北路桥公司依据绕城公路公司怍出的通知，对追加3标段及20标段的部分工程以及变更部分的工程进行路面施工，该部分工程虽没有签订正式的施工合同，但鉴于河北路桥公司是具备公路工程建设资质的企业法人，是绕环路路面工程的中标单位，绕城公路公司亦认可河北路桥公司完成工程的施工量和计价方式都是按照施工规范标准进行，每完成一部分工程都有监理签字确认施工量。绕城公路公司认为河北路桥公司施工3标、20标及变更工程量部分只是涉及路面中标单位施工量的增加和减少，无需重新招投标及签订合同。并且，绕城路全部工程已经于2006年全线通车，河北路桥公司所施路面工程分验合格后，于2006年11月1日向绕城公路公司提交竣工验收报告。双方也于2008年10月21日对河北路桥公司完工工程量进行汇总后，核定工程总造价，因此，绕城公路公司应按照合同约定及双方形成的汇总决算履行工程价款的给付义务。

    一审法院确定的争议焦点为：绕城公路公司尚欠河北路桥公司的工程款数额以及尚欠工程款利息的计算方法。

    1．关于尚欠工程款数额的问题。河北路桥公司对中标的19标工程和追加的3标、20标工程以及变更部分的工程进行施工，双方于2008年10月21日对河北路桥公司施工项目进行决算井签订《呼和浩特市绕城南路路面工程十九标完成工程量汇总表》，决算确认原告总计施工工程量价款为105243288元，核减被告拨付工程款、供应材料价款、代扣税金共计68863320. 45元，尚欠工程款36379967. 55元应由绕城公路公司承担给付义务。绕城公路公司辩称应以呼和浩特市审计局于2011年1月l7日出具《关于呼和浩特市绕城路工程结算审核情况的函》中确定的初审值79384873元为工程总造价，不能成立。理由：一是双方当事人于2008年10月21日共同确认河北路桥公司的总工程造价为105243288元。该工程价款是在河北路桥公司申报工程量之后，经绕城公路公司审核之后确认的价款。双方对此均无异议，因此该价款的确认是双方的真实意思表示，对双方具有约束力。二

是河北路桥公司与绕城公路公司签订的《建设工程施工合同》并未约定工程款的确认需以审计机关的审计结论为准，因此，绕城公路公司主张以呼和浩特市审计局的审计初审值来确认工程总价款，没有合同依据。三是审计机关对国家建设项目的决算审计，是国家对建设单位的一种行政监督，呼和浩特市审计局以《关于呼和浩特绕城路工程结算审核情况的函》的形式，作出工程造价的初审值木能作为工程价款的结算依据。经一审法院调查，审计局工作人员认为因为建设单位提交的相关账目材料不全面，无法出具客观真实的审计报告。故审计局函中的初审值数据不准确，不应采信。绕城公路公司主张应以审计局的初审值作为工程造价的抗辩理由不能成立，一审法院不予支持。

    2．关于尚欠工程款利息计算方法的问题。双方签订的《建设工程施工合同》专用条款第35.1款约定“自违约之日起向承包人支付违约总金额的同期银行利息”，合同通用条款第33.3款约定“发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任。”故河北路桥公司主张按银行同期贷款利率计算利息有合同依据。绕城公路公司抗辩应按存款利息计算的主张没有事实依据。根据《最高人民法院关于逾期付款违约金应当按照何种标准计算问题的批复》的规定：对于合同当事人没有约定逾期付款违约金标准的，人民法院可以参照中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准计算逾期付款违约金。因此，绕城公路公司抗辩应以存款利率计算利息无法律依据。河北路桥公司主张绕城公路公司拖欠工程款已构成违约．逾期付款利息从双方签订工程量汇总表后第29天即2008年11月19日起算，按照银行同期贷款利率计算利息，有事实及法律依据，一审法院予以支持。综上，依照合同法第八条、第一百零九条，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条、，第十八条第（一）项的规定，判决：绕城公路公司于判决生效后15日内给付河北路桥公司尚欠工程款36379967. 55元及利息，利率按中国人民银行同期同类贷款利率计算，从2008年11月19日起至本判决确定的给付之日止。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照民事诉讼法第二百二十九条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费235305元，由绕城公路公司负担。

    四、当事人上诉及答辩情况

    绕城公路公司不服_审判决，上诉请求二审法院撤销原判，发回重审或依法改判。事实与理由是：(1)呼和浩特市二环路建设工程应当以审计结果作为支付工程款的依据。呼和浩特市二环路作为内蒙古自治区、呼和浩特市两级政府“十一五”计划的重点工程，属于国有投资项目，按照相关法律和政府财政支付的规定和要求，该工程确需先行经过审计部门审计并将其作为支付依据，而该工程至今束进行竣工验收和审计，故一审法院判令绕城公路公司支付工程款缺乏法律和事实依据。(2)绕城公路公司对工程量的确认不等同于认可工程价款。2008年10月21日，=绕城公路公司为配合呼和浩特市审计局尽快完成对二环路工程的审计工作，按照呼和浩特市审计局对报审材料的要求出具了《工程量汇总表》，但该材料只是为了配合呼和浩特市审计局审计之用，并不是对工程量的确认。一审判决将《工程量总表》直接作为认定工程量的依据属于认定事实不清，证据不足。

    河北路桥公司答辩称，一审认定事实清楚，证据确实充分，应驳回绕城公路公司的上诉请求。以审计结果作为工程款的支付依据没有合同上的依据，审计部门是国家对建设单位的一种行政监督，对承建单,t并无约束力，也不影响双方签订的合同效力。2008年10月21日，双方共同确认了河北路桥公司的工程量为10524. 3288万元。该价款对双方有拘束力。

    五、最高人民法院二审认定与判决

    最高人民法院经审理认为，双方当事人的争议焦点为：是否应当以审计结果作为支付涉案工程款的依据。

    从一审查明的事实看，绕城路全部工程已经于2006年全线通车，河北路桥公司所施工路面工程分验合格后，于2006年11月1日向绕城公路公司提交竣工验收报告。双方也于2008年10月21日对河北路桥公司完工工程最高人民法院案件解析量进行汇总后，核定工程总造价为105243288元。该工程价款是在河北路桥公司申报工程量之后，经绕城公路公司审核之后确认的价款。双方对此均无异议，双方已就应支付的工程款总价形成合意，这是双方真实意思的表示，且没有违反法律的禁止性规定，对双方均具有约束力。因此，绕城公路公司主张该工程量仅供审计之用，缺乏依据。依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。审计部门对建设资金的审计是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。双方当事人并未在合同中约定，将审计结果作为计算涉案工程款的依据。且从一审法院调查的结果来看，审计人员认为审计局函中的初审值数据不准确，因为建设单位提交的相关材料不全面，故无法出具客观真实的审计报告。因此，绕城公路公司的上诉主张，既缺乏合同依据，也缺乏法律依据，应不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，根据民事诉讼法第一百五十三条第一款第（一）项，判决：维持内蒙古自治区高级人民法院( 2011)内民一初字第4号民事判决。二审案件受理费235305元，由呼和浩特绕城公路建设开发有限责任公司负担。

    六、对奉案的解析

    本案双方当事人争议的焦点在于：审计结论能否作为涉案工程款的结算依据。这就存在一个问题，即如何看待审计行为。本案中，双方当事人对于合同价款曾进行过书面的确认，但由于本案涉及的呼和浩特市二环路工程作为内蒙古自治区、呼和浩特市两级政府“十一五”计划的重点工程，属于国有投资项目，按照相关法律和政府财政支付的规定和要求，需要进行审计。此时就涉及一个问题，在工程款的结算上究竟是以当事人的约定。还是以审计结论作为计算工程款的依据。根据《财政部关于加强建设项目工程预（结算）审查管理工作的通知》规定，财政评审中心主要职责是对国家财政投资项目实施监督检查，检查监督建设单位有无违法违纪行为，但这种监督职能不能延伸到民事领域，更不能改变民事合同约定的内容。财政评审中心所出具的审计结论是行政决定，不是人民法院据以审理民事案件的法定依据。在民事案件中，财政评审中心所作出的审计结论性质应为民事证据，若当事人约定以此作为工程款结算依据的，已经转化为民事合同中双方当事人约定的一部分，是双方当事人对于自己权利的处分，当事人双方应当受到合同的约束。此时，审计结论应当作为计算工程款的依据。除此以外，审计结论不能作为讣算工程款的依据。依照《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见(2001)民他字第2号的规定，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判

决的依据。在本案中绕城公路公司于2008年10月21日对河北路桥公司完工工程量进行汇总后，核定工程总造价为105243288元。该工程价款是在河北路桥公司申报工程量之后，经绕城公路公司审核之后确认的价款。双方对此均无异议，双方已就应支付的工程款总价形成合意，这是双方真实意思的表示，审计结论并不能改变双方当事人的合同约定。无论是发包方还是承包方，在双方当事人对于合同价款已有明确约定的情况下，不能主张依据审计结论来作为工程款结算的依据。在司法实践中，虽然双方当事人对于建设工程价款已有明确约定，但发包方往往以等待审计结果来作为拖延支付工程款的借口。而承包方由于在建筑市场中所处的地位．承揽工程时承诺的价格很低，将其他竞争对手排挤出去，工程完工后，发包方又主张对涉案工程进行审计，依据审计结论来计算工程款，这些都是有违诚信的行为，均不应当得到法院的支持。在建设工程施工合同签订阶段，合同双方当事人均很难预测在履行合同中会出现行政机关依照行政职权改变合同约定、变更合同条款的情形发生，如果允许依照审计结论来改变双方当事人的约定，无异于破坏了当事人双方对于合同的预先安排和对于合同的合理预期，有违合同法的精神，也违背民法的平等自愿、等价有偿原则。因此，除非双方当事人有约定或者对于合同价款约定不明确、约定无效的情况，审计结论才能作为工程价款的结算依据。本案中双方当事人对于合同价款有明确的约定，因此，审计结论不能作为结算工程款的依据。绕城公路公司的主张不应得到支持。