“住改商”在房屋征收补偿过程中的处理原则

【背景】

在特殊时期,很多地方出现过“开窗经商”的政策推动,一时间路面的一层住宅房屋在很长一段时间作为商业用房使用,有的还常年办理了工商营业执照、纳税、租赁等手续,对于“住改商”在房屋征收过程中如何把握?

对征收范围内产权性质为住宅,但已依法取得营业执照经营用房的补偿，各地可根据其经营状况、经营年限及纳税等实际情况给予适当的补偿。

【案例】

在《段某与某市建设局房屋拆迁行政裁决行政复议纠纷案》中,某省建设厅在行政复议过程中查明如下事实:“2007年年初,某省某市启动中兴大街拓宽改造项目,该项目全长10,085米,涉及拆迁单位和个人85户,该改造工程项目已通过某市发改委的立项,并取得了规划许可证和拆迁许可证,是某市重点建设工程,拆迁人为某市城市建设投资开发有限责任公司。尚有段某等11户未达成协议而尚未拆迁。申请人段某位于中兴东大街109号的房屋和其祖母 (已去世)位于中兴东大街111号的房屋,一部分因在红线以内应当拆除,其中在项目红线内土地面积为27.6平方米，房屋登记建筑面积为101.4平方米,登记用途为住宅,现用于经商。2007年4月拆迁人某市城投开发公司委托某市金泰房地产评估有限公司对11户红线内土地房屋评估,评估选用重置成本法,其中对申请人段某评估价值为:红线内土地评估价为31,740元,房屋评估价为36,504元,其他费用2884元,合计补偿71,128元。但是此补偿价格未考虑申请人被拆迁房屋已经作为经营用房的情况,不符合国务院办公厅有关政策要求。申请人认为其房屋为商业用房,应当按照同地段商业用房来补偿,每平方米价格不能低于16,800元,双方因补偿数额差距太大不能达成协议。因此,拆迁人于2007年8月27日向被申请人提出房屋拆迁裁决申请,2007年8月13日在某市公证处公证下,被申请人向申请人留置送达了《裁决申请书)、《城市房屋拆迁裁决答辩通知书》、《城市房屋拆迁裁决被申请人权利告知书》、《城市房屋拆迁行政裁决调解会通知书》,并通知申请人2007年9月11日11时在市拆迁办公室召开协商会,但申请人没有做出答辩,没有按通知要求参加协调会。拆迁人委托评估机构对被拆迁房屋进行评估的时点早于拆迁许可证颁发的时间,未采用市场比较法评估且没有说明理由,不符合《城市房屋拆迁估价指导意见》的规定;被申请人对双方有争议的评估结果未委托专家评估委员会进行鉴定而直接予以采信,不符合《城市房屋拆迁行政栽决工作规程》的规定。2007年9月13日，经被申请人领导班子集体研究决定予以裁决,2007年9月14日某市建局对申请人段某作出(207邢市房拆迁裁字第16号裁决书。2007年9月19日在某市公证处的公证下留置送达了该裁决书。”

段某收到裁决书后,于2007年9月29日向某省建设厅提出行政复议申请，该厅依法受理。

某省建设厅以情况复杂为由,对该案延期至2008年1月19日。某省建设厅经审查认为:“某市中兴大街拓宽改造项目属于公用事业项目,涉及公众利益和城市容貌,为实施此项目而进行房屋拆迁属于公益拆迁,有关单位和个人应当予以支持。被申请人在收到拆迁裁决申请后,向申请人留置送达了裁决申请书副本及答辩通知书,并书面告知了申请人的权利,对此本机关予以采信;被申请人做出裁决前经过了本单位领导班子集体讨论决定,符合有关规定。但被申请人在对裁决申请人(拆迁人)提交的有关资料和程序进行审查时,对拆迁人在评估时点、评估方法上存在的问题未予指出,属于审查不严;在核实补偿安置标准时,明知当事人对拆迁结果有异议且未经专家评估委员会鉴定,在此情况下而未委托专家评估委员会进行鉴定就进行了裁决,属于程序缺陷。而且对在房屋评估时未考虑该房屋为经营用房的现状而应当结合经营情况、经营年限及纳税情况给予适当补偿的间题也未指出,属于审查不严。被申请人组织了调解,申请人不参加调解应当视为拒绝调解。综上所述,某市建设局在裁决过程中违反法定程序,裁决不当,依据《行政复议法》第28条有关规定,做出决定如下:撤销某市建设局2007年9月14日做出的(2007)邢市房拆裁字第16号裁决书。”

实践中,城市房屋用途取决于两个方面:一是房屋所属土地的用途,它决定房屋用途的走向;二是规划设计的用途,它决定房屋用途的内容。建设部《房地产统计指标解释(试行)》规定了“住宅”与“商业服务用房”的概念,并作了详尽的列举。综合讲,“住宅用房”是专供居住的房屋;而“商业服务用房”则是从事商业和为居民生活服务所用的房屋。

对于“住改商”,从土地管理的角度来看,改变了土地用途,将“居住用地”改变为“商业用地”。如果在城市规划区内改变土地用途的,依照国务院《城镇国有土地使用权出让和转让条例》的规定,不仅需要征得出让人的同意,更需要经过土地管理部门和城市规划部门的批准。从规划上看,变更了《建筑工程规划许可证》的内容;从房屋使用功能上看,改变了房屋的使用用途。对此,《房地产管理法》第43条也规定了改变土地用途的应经原出让方和市、县政府城市规划行政主管部门的同意,签订变更协议或重新签订出让合同,相应调整出让金。

现实中,法律意义上的“住改商”基本上不会引起争议。出现争议的往往是没有办理房屋使用性质、用途变更登记手续的情况。对此建设部建房函字1993〕23号《对湖北省沙市市房地产管理局关于城市房屋拆迁中有关问题报告的复函》明确:“在拆迁中,对私房非住宅,应根据房屋产权上所登记的房屋使用性质确定。当私房的使用性质由住宅变更为非住宅房屋或经营房屋,其所有人应向房地产管理局进行房屋使用性质变更登记。对私有房屋使用变更,但没有办理房屋使用变更登记的,应首先补办房屋使用性质变更登记手续,补交国家规定的有关税费后,拆迁人则根据房屋使用性质变更的实际情况与被拆迁人签订拆迁房屋补偿安置合同。”这一答复适用于征收决定后房屋用途改变的定性。

另外,国务院办公厅国办发明电[2003]42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第4部分也做出关于“住改商”补偿的精神,该精神适用于房屋征收决定做出之前“住改商”问题的处理。

【裁判提示】

对于“住改商”,各方都应积极应对。当地政府及有关部门应制定切实可行的适用规定,以做到适用方面的一致性,另外也应制定出“住改商”认定的时间表。而作为被征收人一方,应当注意搜集房屋用于经商使用的工商、税务、房屋管理部门等相关部门所核发的营业执照、税务登记证、房屋租赁许可证等,以便在征收过程中让征收部门能够予以充分考虑。