浅谈土地权属争议的解决路径

【要旨】

     1、当事人对土地权属发生争议的，由当事人协商解决；协商不成的，当事人不能直接向人民法院提起民事诉讼或行政诉讼，而是应该先申请人民政府处理。当事人对政府的处理决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；

    2、人民政府在收到当事人提交的要求解决土地权属争议申请书之日起超过2个月未答复的，当事人可以向人民法院提起行政诉讼，要求人民政府限期履行处理土地使用权权属争议的法定职责。

【案例】

原告张某等44人系重庆市某小区业主，因与重庆某房地产开发有限公司发生国有土地使用权权属争议，双方多次协商未果。原告张某等44人在多次信访无果之后，决定用法律手段维权。

2010年8月5日，原告通过中国邮政特快专递向被告重庆市某区政府（以下简称区政府）递交了《国有土地使用权权属争议申请书》及相应的证据材料，要求被告区政府对涉讼的国有土地使用权权属争议予以处理。

被告区政府于2010年8月8日收到原告邮寄的申请书及相应的证据材料，但直至2010年10月20日，被告一直未对原告的申请予以答复。原告遂于2010年10月21日向重庆市某中级人民法院提起行政诉讼，要求判令被告区政府限期履行处理土地使用权权属争议的法定职责。

被告区政府辩称：根据国土资源部《土地权属调查处理办法》（国土资源部令17号）第二十八条的规定，土地权属争议的调查处理时限为6个月。被告区政府于2010年8月8日收到原告邮寄的申请书，至原告起诉时，被告履行法定职责的期限仍未届满，故原告的起诉不符合起诉条件，请求驳回原告的起诉。

【审理】

 重庆市某中级人民法院审理后认为，被告区政府具有处理土地权属争议的法定职责。被告在收到原告提交的要求处理土地权属争议的申请后，至今未作出处理决定，也未予以回复。被告辩称已将该争议申请交由国土部门办理，但被告并未举示相应的证据证实。被告收到原告的申请后理应在2个月内作出处理，其不予处理缺乏法定正当理由，原告的诉求符合法律的规定。据此判决：

责令被告区政府在判决生效后十五日内履行处理原告申请解决土地使用权争议的法定职责。

案件受理费50元，由被告区政府负担。

一审判决作出后，原被告均未上诉，该判决已生效。

【评析】

本案是一起因土地权属争议处理而引发的行政诉讼案件。作为本案原告张某等44人的诉讼代理人，笔者就土地权属争议的处理所涉及的相关几个法律问题简要分析一下，以求教于大方。

一、土地权属争议的概念

1、土地权属争议的概念

土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议[①]。通俗地说，就是有关主体均主张对某块土地享有使用权或所有权，从而产生争议。

2、土地权属争议的分类

（1）按照发生争议的主体不同，可以将土地权属争议分为单位与单位之间的土地权属争议、单位与个人之间的土地权属争议、个人与个人之间的土地权属争议。

（2）按照所争议的土地的性质的不同，可以将土地权属争议分为国有土地权属争议与集体土地权属争议。

（3）按照争议土地权属性质的不同，可以将土地权属争议分为土地所有权权属争议与土地使用权权属争议。

按照《土地权属争议调查处理办法》的规定，不论是国有土地还是集体土地，也不论是土地所有权还是使用权，凡因权属发生争议的，均属于该办法调整的对象，按照该办法予以处理。

  3、土地权属争议的表现形式

土地权属争议第一种表现形式为：争议主体各方均未取得有权机关颁发的有效权属证书（包括土地所有权证或土地使用权证），争议主体均请求国家有权机关将争议土地的所有权或使用权确认为自己享有，并颁发相应的权属证书。

土地权属争议争议第二种表现形式为：争议主体各方均拥有有权机关颁发的有效权属证书，但权属证书之间存在矛盾与冲突，一方或多方主体认为他方主体侵犯了自己的合法权益，故而请求有权机构重新核查争议问题，注销原来的权属证书并重新颁发权属证书。

土地权属争议争议第三种表现形式为：一方具有有权机关颁发的有效的土地权属证书，而争议相对方虽不具有有效的土地权属证书，但有其他的合法证据与合理理由认为自己对争议土地享有全部或部分所有权或使用权，从而请求有权机关重新对争议土地权属予以确认，注销原来的权属证书并重新颁发权属证书。

二、土地权属争议的解决路径

1、对土地权属争议不能提起民事诉讼

《民事诉讼法》第3条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。

土地是重要的生产资料，具体相当大的使用价值与交换价值；作为土地财产属性中最重要的所有权与使用权一直是各国民法、行政法调整、保护的重点。

表面看来，土地权属争议似乎也是平等民事主体之间因“财产关系”而发生的争议，似乎土地权属争议也属于民事诉讼受案范围。但并非所有的平等民事主体之间因“财产关系”而发生的争议均属于法院民事诉讼受案范围。《民事诉讼法》第111条规定，“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。土地权属争议不是民事诉讼受理的对象已成司法实践中的共识。

2、土地权属争议应该先由政府予以处理

《土地管理法》第16条：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起３０日内，向人民法院起诉。

可见，处理土地权属争议是政府的法定职责，对土地权属争议，当事人不得未经政府处理而径行向法院提起民事诉讼。

3、土地权属争议处理需政府先行处理之法理依据

（1）社会生活是复杂丰富的，统治阶级为实现社会治理目的而设立的国家机构具有各自的权限范围。没有不受限制的权力，也没有万能的机构。作为国家司法机关的法院的作用是有限的而不是万能的，法院不可能解决所有的社会矛盾与纷争。

（2）土地权属争议的发生往往与行政机关的不作为与乱作为有直接或间接的关系。由行政机关先行处理，这给行政机关自我纠错提供了可能性。有利于协调行政机关与司法机关的关系，有利于维护国家机关的权威。

（3）土地权属争议的发生往往成因复杂，时隔久远，处理起来并不容易，往往需要经过多次现场走访、调查，查找资料，组织相关人员调解等工作，耗时费力，甚至是经过旷日持久的努力也不一定能查清楚相关事实。以法院有限审判力量去承担如此繁琐、复杂的工作，对法院来说实在是勉为其难，将浪费宝贵的司法资源，也势必影响法院对其他案件的审理，也不一定能妥善处理该类争议，不一定能实现定纷止争的司法目的。

（4）土地权属争议的解决专业性强、涉及面广、权属复杂，需要专门的土地管理知识和丰富的基层实践经验。行政机关（通常是上级行政机关）所特有的信息便利、专业优势以及相对公正的立场为其迅速化解行政争议提供了可能。[①][②]

（5）对土地权属争议进行处理是政府的法定权力与义务，司法机关必须予以尊重与保护；若法院以民事诉讼直接受理土地权属争议，法院就会涉嫌以司法权妨害行政权，破坏法治原则。

（6）行政权效力具有先定性，具有效率优势；司法权效力具有终极性，注重矫正正义。行政权先行解决土地权属争议这一专业问题，利于迅速处理社会矛盾，稳定社会秩序；司法机关作为社会矛盾终极解决机构，对行政机关的具体行政行为予以司法监督。以此制度安排，既利于发挥国家机关各自的优势，也有利于权利制衡，更能有效保护相关当事人合法权益，实现社会正义。

三、土地权属争议案件中的司法救济手段

在我国，行政机关主要负责对繁杂的社会事务进行行政管理，比如建立并实施社会保险，进行土地房屋确权登记、对建设工程进行规划监管等等。为保障行政管理的高效，法律必然要赋予其一定的权力及义务，对此权利与义务，包括司法机关在内的单位或个人均无权干涉。故此，未经行政机关先行处理，法院不得直接受理土地权属争议案件。

不过，土地权属争议由国家行政机关处理，并不意味着司法机关对此类纠纷无所作为。在行政机关不作为或乱作为时，作为社会公平正义最后一道防线的司法机关就需要发挥其监督作用。

行政机关在接到当事人要求处理土地权属争议申请后，政府可能采取的做法包括：（1）做出不予受理决定[③]；（2）促成当事人达成协议，出具调解书[④]；（3）在当事人不愿调解或调解不成时，政府作出处理决定，决定讼争的土地的权属归某一方或几方所有或使用[⑤]；（4）收到当事人申请后未在法定期限内予以答复。

针对政府的不同的不同做法，当事人可以采取相应的权利救济手段。

1、不服政府做出的不予受理决定的权利救济手段

政府在收到申请人提交的土地权属争议申请后，若政府认为该当事人申请的事项不符合受理条件，就会做出不予受理决定。该不受理决定是行政机关针对特定当事人做出的具体行政行为，对相关当事人的权利义务具有重大影响，符合行政复议和行政诉讼受理条件。当事人可以在收到政府送达的不予受理决定书后，在法定时限内提起行政复议，对行政复议不服的，可以向法院提起行政诉讼；或者不经行政复议，直接向法院提起行政诉讼。此时，当事人可以要求撤销政府做出的不予受理决定书，要求政府受理处理土地权属争议的申请。

2、对政府做出的调解书不服的权利救济手段

为了减少讼累、促进社会和谐，政府在收到处理土地权属争议的申请后，可以而且应该先行对当事人进行调解。当事人在政府的组织下达成协议后，负责争议处理的政府机关应该及时制作调解书。调解书经双方当事人签名或者盖章，由承办人署名并加盖国土资源行政主管部门的印章后生效。生效的调解书具有法律效力，是土地登记的依据。[⑥]

政府做出的调解书的性质是什么？对调解书不服的权利救济手段又是什么？

（1）政府对土地权属争议做出的调解书不属于生效的司法文书，当事人不服调解书的，不能向法院申请再审

法院做出的调解书是生效法律文书的一种，当事人不能反悔或起诉；若当事人提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审[⑦]。对法院做出的调解书不服的救济途径是申请再审。

政府做出的土地权属争议调解书不是由法院做出的，不属于生效的司法文书，不是法院据以执行的法律依据，也不能按照民事诉讼法第201条的规定申请再审。

（2）政府对土地权属争议做出的调解书不属于具体行政行为，不是行政诉讼的受理对象

具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。简而言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。具体行政行为的最典型特点是行政机关行为的单方性和主动性，不以行政相对人同意为前提，更多地体现国家意志。

政府做出的土地权属争议调解书是政府对当事人的争议居中协调后，当事人在自愿基础上达成的协议，由行政机关予以确认的文书，更多地体现当事人意志的自由。行政调解书与具体行政行为存在重大区别，不宜作为行政诉讼或行政复议受理对象。

（3）对政府做出的土地权属争议调解书提起行政复议或提起行政诉讼缺乏相应的法律依据

《土地权属争议调查处理办法》仅规定政府做出的调解书具有法律效力，并没有规定对其不服的法律救济途径。更没有规定对土地权属争议调解书不服的可以提起行政复议或行政诉讼。将土地权属争议调解书纳入行政复议或行政诉讼缺乏相应的法律依据。

值得注意的是，《土地权属争议调查处理办法》中，规定对政府不予受理土地权属争议申请[⑧]、对政府做出的土地权属争议决定不服的，当事人可以申请行政复议以及提起行政诉讼[⑨]。这绝不是法律的疏漏，而是立法者已经发现土地权属争议调解书与政府做出的不予受理土地权属争议申请决定书、对政府做出的土地权属争议决定书具有本质的重大区别而已。

（4）政府对土地权属争议做出的调解书的性质类似与民事协议，当事人对调解书不服，只能向法院提起民事诉讼，要求撤销该调解书或确认该调解书无效。是否获得法院支持，由法院根据当事人提交的证据情况裁决。

若法院撤销了土地权属争议调解书，或确认该调解书无效，则当事人可以申请政府重新做出处理决定，政府应该重新处理；若法院驳回当事人的诉讼请求，则当事人之间的土地权属争议得以终局解决，当事人不能再申请政府处理土地权属争议。

3、不服政府做出的土地权属决定的权利救济手段

政府根据当事人的申请做出的土地权属争议处理决定是属于典型的具体行政行为，当事人对该决定不服的，可以按照行政复议法以及行政诉讼法的规定，在法定期限内向上一级政府提起行政复议，对行政复议不服的，还可以向法院提起行政诉讼；也可以不经行政复议而直接向法院提起行政诉讼。[⑩]

4、对政府收到当事人申请后未在法定期限内予以答复的权利救济手段

（1）政府收到当事人申请后未在法定期限内予以答复不同于政府做出的不予受理决定书。前者属于行政机关怠于履行法定职责，后者属于行政机关履行法定职责不当。对政府履行法定职责不当的，可以要求撤销不受理决定；对政府收到当事人要求处理土地权属争议的申请后未在法定期限内予以答复的，当事人不能按照《土地权属争议调查处理办法》的规定提起行政复议或行政诉讼。

（2）对政府收到当事人要求处理土地权属争议的申请后未在法定期限内予以答复的，当事人可以按照《行政复议法》第六条第（九）款提起行政复议[11]，以及按照《行政诉讼法》第十一条第五款的规定提起行政诉讼。[12]。由于是政府未按照法律法规的规定履行法定职责，属于行政不作为，故当事人的诉求应该是要求政府履行处理土地权属争议的法定职责。

（3）必须是在政府收到当事人提交的土地权属争议处理申请书后，超过2个月未作答复的，当事人才可以提起行政诉讼。

《土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》等法律法规均未规定政府在收到当事人提交的土地权属争议处理申请书后一直未答复时，申请人在多少日之后可以提起行政复议或行政诉讼来要求政府履行处理土地权属争议的法定职责，这属于法律立法的疏漏。对此的解决办法就是按照一般法律规则来处理。

《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（法释[2000]8号）》第三十九条：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。

……

   本案中，被告区政府在收到原告提交的要求处理土地权属争议申请后，怠于履行自己的法定职责，一直不予答复，属于行政不作为行为；原告在提交申请2个月之后向法院提起行政诉讼，要求被告履行法定职责，符合法律规定。被告辩称其已经将原告的申请转交国土部门办理，办理时限尚未届满的辩解没有证据支持，也与法律规定不符，故重庆某中院判决被告区政府限期履行处理原告申请解决土地使用权争议的法定职责是完全正确的。

（作者简介：叶礼辉，重庆比义律师事务所律师，民商法学硕士，主要研究方向：民商法、行政法等。

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