引言

随着我国改革开放的不断深化，社会经济发展水平的不断进步，公民综合素质的不断提升，民主政治及法治建设的不断提高，截至2016年12月31日，湖北省受理各类行政案件12703件，增幅达24.2%，为历年最高。公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。作为行政诉讼的诉讼标的，即为行政行为，但在具体社会实践活动中，行政机关及行政机关工作人员作出的行政行为类型繁多，有必要对哪些类型的行政行为是可以被人民法院依法受理的进行系统、完善、综合、全面的梳理研究。

一、行政行为的概念和内涵

1、行政行为的概念

依据传统的行政法理论，行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为。具体行政行为，是指行政机关（包括法律、法规、规章授权的组织）针对公民、法人、其他组织（以下简称“行政相对人”）作出的行政决定、命令、处罚、强制措施、通知等行政行为；抽象行政行为，是指行政机关制定、发布的针对不特定对象的、具有普遍约束力的、可以被重复适用的规定，具体包括行政法规、地方性法规、规章、规范性文件、行政决定、行政命令等。

针对可诉的行政行为，按照《行政诉讼法》第十二条规定的范围，我国法学界大多数学者所认可的是具体行政行为，但是对于抽象行政行为不具有可诉性，可以在针对具体行政行为提起行政诉状的同时要求人民法院针对规章以下的规范性文件进行附带的合法性审查。

2、行政行为的内涵

第一、行政行为的作出主体必须是法定机构。行政行为的作出，是行使国家行政权力的结果；国家行政权力的行使主体是行政机关及行政机关工作人员，同时还应当包括法律、法规、规章授权的组织及其工作人员。举例说明，国务院直属特设机构如国有资产监督管理委员会就具有国务院授权行使的部分政府行政权力，其有权作出相关的行政行为；

第二、行政行为的作出对象是行政相对人。行政机关及其工作人员行使行政权力，出于社会管理的需要或者其他法定事由，对行政相对人作出特定的行政行为。而对于行政机关内部工作人员或者其他行政机关，则不应当是行政行为，而是一种内部管理行为；

第三、行政行为的具体表现形式，既可以是作为的方式，例如作出行政许可或者行政处罚等；也可以是不作为的方式，例如应当履行法定的职责，在法定期限内不履行或者拒绝履行，不予答复等。

二、法律及司法解释明确的可诉行政行为

根据《行政诉讼法》第十二条的规定，人民法院受理的可诉行政行为的类型，有以下类型：

1、行政处罚

行政相对人针对行政机关作出的行政处罚不服，有权提起行政诉讼。根据《行政处罚法》的规定，行政处罚的法定种类有：行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等；

2、强制措施和行政强制执行

行政相对人针对行政机关作出的行政强制措施和行政强制执行不服，有权提起行政诉讼。行政强制措施包括：限制人身自由的行政强制措施、对财产的查封、扣押、冻结等；行政强制执行包括：对财产的划扣、拍卖、变卖等；

3、行政许可的决定及法定期限内拒绝或不予答复

行政相对人针对行政机关作出的有关行政许可的决定及法定期限内拒绝或不予答复行为不服，可以提起行政诉讼。行政相对人申请行政许可，行政机关作出的下列行政行为属于可诉行政行为：行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，行政机关作出的有关行政许可的其他决定；

4、确认自然资源所有权或者使用权的决定

行政相对人针对行政机关作出的关于确认自然资源所有权或者使用权的决定不服，可以提起行政诉讼。关于确认自然资源所有权或者使用权的决定具体如下：确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定；

5、征用决定及其补偿决定

行政相对人针对行政机关作出的关于征收、征用决定及其补偿决定不服，可以提起行政诉讼；

6、拒绝履行法定职责或者不予答复

行政相对人针对行政机关拒绝履行法定职责或者不予答复不服，可以提起行政诉讼。行政相对人申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关作出的下列行政行为属于可诉行政行为：拒绝履行或者不予答复的；

7、侵犯经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的行政行为

行政相对人认为行政机关的相关行政行为侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的，可以提起行政诉讼；

8、滥用行政权力排除或者限制竞争的行政行为

行政机关滥用用行政权力排除或者限制竞争的行政行为，行政相对人可以提起行政诉讼。具体表现为：行政机关为限制外地企业进入本地市场而针对外地企业实施的处罚措施，或者指定本地具体企业为政府指定采购商等行政行为；

9、违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的行政行为

    行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的行政行为，行政相对人可以提起行政诉讼。具体例如：行政机关为修建楼堂馆所等建筑设施，而违法向公民、法人、其他组织收取费用，或者发布行政命令要求公民、法人、其他组织免费提供劳动义务等；

10、没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的行政行为

行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的行政行为，行政相对人可以提起行政诉讼。此种行政行为的类型涉及的是行政给付行为，行政机关应当给予公民、法人、其他组织的金钱和物质利益没有实施，则会严重影响公民、法人、其他组织的基本物质生活及合法权益，具体表现为：不依法支付最低生活保障金，工伤保险金等；

11、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行政行为

行政机关未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行政行为，行政相对人可以提起行政诉讼。政府等行政机关与公民、法人、其他组织签订的征收补偿协议、特许经营协议等协议，虽然具有合同的性质，是双方意思表示一致的结果，但是行政协议的一方为政府等行政机关，同时此类行政协议性质具有处分或者保障一定的公共利益性质，包含了行政权力的行使，因此，政府违反此类行政协议，属于作出侵犯行政相对人合法权益的行政行为，具体表现为：违约不履行协议、违约不支付相关款项、单方撤销协议等。

三、其他可能存在可诉性的行政行为

除上述列举的可诉行政行为外，在经济发展实践和日常社会活动中，行政机关会根据具体情况作出各种各样的行政行为，经查阅研究，收集相关资料，笔者现总结列举如下频繁发生行政纠纷的行政行为，并对是否具有可诉性作一些浅显的辨析：

1、 行政机关的移送行为

行政机关的移送行为，是否会侵犯行政相对人的合法权益存在两种不同的观点：第一种观点认为，行政行为实际影响行政相对人的权利义务必须是直接明确的，行政移送行为没有直接明确行政相对人的权利义务，行政相对人的权利义务需要通过移送机关作出的其他措施和途径才能明确收到影响，则该行政移送行为本身并未实际影响行政相对人的权利义务，因此行政移送行为不具有可诉性；第二种观点认为，行政机关的移送行为，可以类比拒绝履行法定职责或者不予答复的情形，如果行政机关应当及时依法作出行政行为，而采取移送其他机关的方式进行推诿搪塞，不及时作出处理，该移送行为应当属于侵犯行政相对人合法权益的情形，行政机关移送行为应当具有可诉性。笔者认为第二种观点，具有一定的说服力和法理基础，更加倾向于认同第二种观点，行政机关的移送行为属于《行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定的情形：“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。行政机关的移送行为具有可诉性。

2、 行政机关的内部会议纪要、内部决定、内部指示

依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条的规定，“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。行政机关的内部会议纪要、内部决定、内部指示属于过程性信息，一般不对外公开，同样也不是针对行政相对人直接作出的行政行为，其对象并不是行政相对人，其内容可能会对行政相对人的权利义务造成影响，但是具体实施会议纪要、内部决定、内部指示等内部过程性行为或文件的行政机关则会作出侵犯行政相对人合法权益的行政行为，行政相对人可以针对该行政行为提起行政诉讼，而不应当对会议纪要、内部决定、内部指示等内部过程性文件提起行政诉讼。

可以将行政机关的内部会议纪要、内部决定、内部指示等过程性行为或文件作一个形象的比喻，行政机关内部过程性行为是人的大脑里面的思想活动，存在个人的意识里，是未对外表达出的思维活动，而可诉行政行为应当是人所出来的话语或者所实施的行为，对于存在于大脑内部的思维活动不不具有可责性的，而说出来的话语或者实施的行为如果违反法律法规的规定，或者其他主体的合法权益，则具有可诉性。因此，笔者认为，行政机关的内部会议纪要、内部决定、内部指示等过程性行为不具有可诉性。

3、 行政机关作出的事故调查结论

行政机关作出的事故调查结论，其内容包含事故发生的原因、事实、经过、结果的确认，同时也包括事故性质的认定。有关事故事实的确认和事故性质的认定，对与事故相关责任主体具有重大利害关系，因为相关行政管理机关或者司法机关可以依据事故调查结论的内容，对相关责任主体进行行政处罚、行政处分及定罪量刑。同时，事故调查结论存在与真实事实不相符的情况，或者事故性质的认定错误，依据该具有一定错误性的事故调查结论对相关责任主体进行责任分配或者社会评价，的确会对行政相对人的权利义务产生重大和实质性影响。

同时，行政机关出具的事故调查结论，也是对外作出的行政行为，可以类比确认自然资源所有权或者使用权的决定的情况，其性质具有一定的裁判认定性质，并且对行政相对人的权利义务具有实质性影响。因此，行政机关作出的事故调查结论具有可诉性。

4、高等学校拒绝颁发学历证书、学位证书

高等学校主体资格虽不是行政机关，但是属于法律、法规、规章授权的组织，具有一定行政管理职权，国家实行学历证书制度，高等学校作为国家批准设立的高等学校，对取得普通高等学校学籍、接受正规教育、学习结束达到一定水平和要求的受教育者，应当为其颁发相应的学业证明，以承认该学生具有的相当学历；国家实行学位制度，学位证书是评价个人学术水平的尺度，高等学校作为国家授权的高等学校学士学位授予机构，应依法定程序对达到一定学术水平或专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。

因此，高等学校是行政诉讼的适格被告。根据我国法律、法规规定，高等学校对受教育者有进行学籍管理、奖励或处分的权力，有代表国家对受教育者颁发学历证书、学位证书的职责。高等学校与受教育者之间属于教育行政管理关系，受教育者是高等学校管理行为的行政相对人。

而高等学校拒绝颁发学历证书、学位证书的行为，可以类比行政机关的不予行政许可的决定的情形。高等学校颁发学历证书、学位证书相当于一种特殊的行政许可，而高等学校拒绝向受教育者颁发学历证书、学位证书的行为，相当于拒绝对行政相对人授予行政许可，受教育者的权利义务因此而遭受重大影响。因此，受教育者对高等学校涉及受教育者基本权利的管理行为不服的，有权提起行政诉讼。高等学校拒绝颁发学历证书、学位证书的行为具有可诉性。

四、判断行政行为具有可诉性的基本原则

    本文以上篇幅已列举很多可诉行政行为，以及在经济发展实践和日常社会活动中频繁发生行政纠纷的行政机关行政行为是否具有可诉性进行了一定深度的辨析，笔者现从具体的行政诉讼案件和纠纷中，总结判断行政行为具有可诉性的基本原则如下：

1、 可诉行政行为具有对外性，是对外作出的行政行为

行政行为具有可诉性的第一个确定的必要条件是：该行政行为是对外作出的，不是行政机关内部的过程性文件或者行为。首先，只有对外作出的行政行为才会具有外部影响性，才会对行政行为的相对人产生实际权利义务的影响；其次，对外作出的行政行为，才可能是行政机关与行政相对人形成行政法律关系的明确意思表示，行政机关也进而与行政相对人建立行政法律关系；最后，依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条的规定，“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。行政机关的内部会议纪要、内部决定、内部指示属于过程性信息，一般不对外公开，行政机关内部会议纪要、内部决定、内部指示等内部过程性行为或文件，行政相对人不具有知悉的可能性，即使行政相对人知悉了相关文件内容也存在采取违反法律法规的规定而非法获取的，从而只有对外作出的行政行为，才具有被行政相对人知晓的可能性，行政相对人才有提起行政诉讼的基本条件。

2、 具有权利义务的实质性影响，具有侵害性

行政行为具有可诉性的第二个确定的必要条件是：行政行为对行政相对人的权利义务具有实质性影响，具有侵害性的特点。首先，只有行政行为侵犯行政相对人的合法权益，该行政行为才具有被提起诉讼的意义，因为国家的司法资源有限，如果没有实质影响的行政行为都可以被提起诉讼的话，则会造成国家司法资源的极大浪费，同时也不利于国家行政机关合法有序行使行政职权和高效便民的提供公共管理服务，对整个社会的经济发展及和谐稳定产生危害；其次，国家建立行政诉讼制度，其目的是为合法权益受到侵害的行政相对人提供合法的救济渠道，从而保障其合法权益不受侵害，也就是说行政诉讼是公民、法人、其他组织收到行政机关的行政行为侵害时而可以采取的救济措施，有救济的情况，则必须有合法权益收到侵害的前提，因此，行政行为对行政相对人的权利义务具有实质性影响，具有侵害性是行政行为具有可诉性的必要条件。

3、 可诉行政行为具有特定的、具体的行政相对人

行政行为具有可诉性的第三个确定的必要条件是：行政行为具有行政相对人，并且是特定的、具体的。首先，行政行为没有具体的行政相对人，是针对不特定对象的，可以被反复适用的，则属于《行政诉讼法》第十三条第（二）项规定的情形，“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”；其次，行政行为没有具体的行政相对人，则可以类比为“要约邀请”的情形，没有与行政相对人建立行政法律关系的意思表示，则不存在提起行政诉讼的行政相对人，因此该行政行为也不具有可诉性。

4、 不属于法定的排除可诉性的情形

行政行为具有可诉性的第三个确定的必要条件是：行政行为不属于法定的排除可诉性的情形。依据《行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》等相关法律法规，笔者则将法定排除起诉的情形总结如下：

（1）国防、外交等国家行为；

（2）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；

（3）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；

（4）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为；

（5）超过法定起诉期限且无正当理由的；

（6）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

（7）重复起诉的；

（8）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

（9）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

（10）诉讼标的已为生效裁判所羁束的。

结语

首先，本文针对行政行为的可诉性，总结和归纳行政机关在经济发展实践和日常社会活动中所作出的各种类型的行政行为，并对各种类型的行政行为是否可以提起行政诉讼进行了辨析和探讨。

其次，在法律法规规定的基础上，以及行政诉讼的诉讼实践活动中，进行思考和研究，笔者总结得出判断行政行为具有可诉性的四个基本原则：1、可诉行政行为具有对外性，是对外作出的行政行为；2、可诉行政行为具有权利义务的实质性影响，具有侵害性；3、可诉行政行为具有特定的、具体的行政相对人；4、可诉行政行为不属于法定的排除可诉性的情形。

最后，随着社会不断进步，经济的不断发展，行政法及行政诉讼法理论的不断更新完善，可诉行政行为的具体类型和判断原则也不会不断改变，但行政诉讼最初的基本目的则不会发生改变，为遭受行政机关作出的行政行为侵害合法权益的公民、法人、其他组织提供公平公正的合法救济渠道，保障公民、法人、其他组织的合法权益。