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行政诉讼中起诉期限的理解与适用问题

非原创(自创) 发布时间:2019-05-29 浏览量:0

论文提要:在行政审判实践中,法律设定起诉期限的基本精神为充分保障当事人的权利,并督促当事人及时行使诉讼权利,对怠于行使诉讼权利的行为予以规制。本文主要围绕起诉期限的法律适用及实践中存在的问题展开陈述。第一部分是问题的由来,主要讲述起诉期限在行政诉讼中的意义及行政审判实践中起诉期限处理中存在的问题;第二部分是法律适用,主要讲述起诉期限的分类及各类起诉期限的法律适用;第三部分总结了起诉期限审判实践中具体的问题和困难,主要是法律规定的不完善和不严密及审判实践中操作的不一致等;第四部分列举了两个案例,以案例说问题,讲道理,具体论述审判实践中上下级法院之间对起诉期限理解与处理的不一致,使得起诉期限的实践应用具有一定的不规范性和随意性;第五部分是笔者提出的建议,呼吁尽快完善行政诉讼有关方面的法律,提高起诉期限在行政审判实践中的可操作性。

主要创新观点:1、超过起诉期限而提起的行政案件,严格依法裁定驳回起诉。2、当事人因信访、上访、找政府相关部门解决问题等所耽误的时间不应在起诉期限中予以扣除。3、关于起诉期限的立法应得到进一步的完善。

 

一、问题由来

起诉期限,是指相对人对具体行政行为不服,向法院提起行政诉讼的法定期限(1)。在行政诉讼案件中,超过起诉期限是裁定不予受理或驳回起诉的法定理由之一。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称新司法解释)第三条第一款(三)项规定,超过法定起诉期限且无正当理由提起的行政诉讼,人民法院不应当受理,已经受理的,应当裁定驳回起诉。

起诉期限是行政审判实践中最为常见的问题,但由于法律规定的不集中和立法用语的不准确等原因,有关起诉期限的计算方法常因理解上的分歧出现不同,损害司法的统一性和权威性(2)。在行政审判实践中,上下级人民法院对起诉期限的理解出现偏差或不一致的情况非常普遍,导致的结果往往是下级人民法院以超过行政诉讼的起诉期限为由裁定驳回起诉,当事人上诉到上级人民法院,上级人民法院又以没有超过起诉期限为由,裁定撤销原判,指令继续审理。上下级人民法院对当事的起诉是否超过起诉期限处理不一致,一方面折腾了当事人,同一案件,使得当事人在上下级法院之间来回奔波,既有怨言,又有怒气,另一方面也会降低案件质量和办案效率,无形中增加法官的工作量,造成司法资源的浪费。

二、法律适用

行政诉讼的起诉期限分为四大类:一类针对行政机关作出的行政行为直接提起行政诉讼的起诉期限,一类是行政行为经复议机关行政复议后的起诉期限,还有一类是针对行政机关行政不作为提起行政诉讼的起诉期限,最后是行政机关 不履行协议的起诉期限。该四类起诉期限零散规定在《行政诉讼法》,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》三部法律文件中。关于行政行为经复议机关行政复议后的起诉期限,《行政诉讼法》第四十五条进行了规定,经复议起诉期限分为两种,一种是复议机关作出复议决定的起诉期限,法律规定为自收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼;另一种是复议机关行政对当事人的复议申请不处理的起诉期限,即复议机关逾期不作决定的,一般表现为复议机关明确表示拒绝作出复议决定或者对复议申请不予理睬。申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。关于行政机关行政不作为即不履行法定职责的起诉期限,《行政诉讼法》第四十七条,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条进行了规定。履行法定职责的期限,一般情形下为两个月,紧急情形下,法定职责履行期限法律没有限定,不受两个月的限制,法律另有规定的从其规定,故《行政诉讼法》第四十七条规定,公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关不履行的,提起诉讼不受前款规定期限的限制。关于直接提起行政诉讼的起诉期限,《行政诉讼法》第四十六条,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条进行了规定,其中修改后的行政诉讼法对《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中的起诉期限作了变更,根据新法优于旧法的法律适用原则,在行政审判实践中,我们应以《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》为准,根据上述法律及司法解释,针对行政机关作出行政行为提起行政诉讼的起诉期限分为知道行政行为的起诉期限和不知道行政行为的起诉期限两种情况,知道行政行为的,应当在知道作出行政行为之日起六个月内提出;不知道行政行为的,也应当在知道作出行政行为之日起六个月内提出,但是因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,视为超过起诉期限,人民法院不予受理。关于行政机关不履行协议的起诉期限,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定,公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定;对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的,适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。依据上述规定,行政机关不依法履行或不按约定履行协议,当事人不服提起诉讼,适用民事法律规范中两年的诉讼时效的规定,可以因法定理由中止、中断或延长。如果行政机关单方变更或解除协议,应视为行政机关重新作出了行政行为,在这种情况下,适用行政诉讼及司法解释关于起诉期限的规定具有一定的合理性。

起诉期限除上述规定的期间外,还存在扣除和延长两种特殊情况。《行政诉讼法》第四十八条规定,公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的,在障碍消除后十日内,可以申请延长期限,是否准许由人民法院决定。依据上述法律规定,扣除审限的阻却理由有二,一是不可抗力;一是不属于自身的原因。不可抗力是法学理论的重要概念,尤其是民法领域,已有丰富、成熟的理论成果。但是,在行政法律体系中并无对“不可抗力”的专门规定或解释。根据本条规定的立法目的,行政法领域所使用的“不可抗力”与民法领域在法律精神上并无区别,都是强调责任的免除,不同的是免除责任的内容。因此,在理解“不可抗力”时,可以参照民事领域的现行法律规定及研究成果,并结合行政法领域特点进行运用(3)。二是其他不属于当事人自身的原因,这属于兜底性的规定。笔者理解为不可抗力也是不属于当事人自身的原因,其他不属于当事人自身的原因应当是除不可抗力之外其他影响当事人行政诉权的客观因素,比如人身自由受限制等。起诉期限的延长依法必须由当事人主动提出申请,申请的时间限在障碍消除后十日内。该申请须在不可抗力或其他不属于当事人自身的原因耽误的期间扣除后,在没有超过起诉期限的情况下提出申请,因为延长起诉期限的目的就是使得起诉期限在剩余的期限内延长若干时间,否则延长起诉期限就失去了实际意义。延长起诉期限的申请是否准许,人民法院具有法律赋予的自由裁量权。但必须严格审查“其他特殊情形”,必须以公平合理、公序良俗等法律精神,确定“特殊情形”是否足以耽误起诉期限,所耽误的期限是否足以影响起诉人行使诉讼权利等(4)

三、存在的主要问题

在四类起诉期限中,行政行为经复议机关行政复议的起诉期限,行政不作为的起诉期限、不履行行政协议的起诉期限,三部法律文件规定全面统一,前后相扣,在司法审判实践中不容易产生理解分歧。问题主要出在针对行政行为提起行政诉讼的起诉期限以及起诉期的扣除与延伸两个方面。关于针对行政行为提起行政诉讼的起诉期限,《行政诉讼法》与《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》之间存在矛盾。《行政诉讼法》第四十六条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定,公民、法人或者其他组织不知道诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。即《行政诉讼法》规定了六个月的起诉期限,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定了两年的起诉期限。依据新法优于旧法的法律适用原则,是否应当依据《行政诉讼法》适用六个月的起诉期限?笔者认为,在前后两部法律不一致的情况下,应当由最高人民法院作出权威性的解释来统一法律适用问题。关于起诉期限的扣除事由,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定了两点:一是不属于起诉人自身的原因;二是因人身自由受到限制。《行政诉讼法》规定了三点:不可抗力,其他不属于自身的原因,以及前两款规定以外的其他特殊情况。《行政诉讼法》实际上是对司法解释关于起诉期限阻却事由进行了扩大化解释,同时也增加了法官自由裁量的广度和难度,不可抗力有民事法律规范可以参照,但“不属于自身的原因”、“特殊情况”就比较难以界定。当事人在知道行政机关作出具体行政行为之后,不选择行政诉讼,而是选择层层上访,等发现问题解决无望后,再选择诉讼,中间耽误的期限,有的长达七八年,算不算“不属于自身的原因”?

另外,起诉期限与诉讼时效存在一定的区别,法院不能主动审查诉讼时效,超过诉讼时效丧失的是实体胜诉权,而超过起诉期限将丧失进入实体审查的程序权利,法院在立案审查时应对起诉期限主动进行审查。诉讼时效可以多次中断,并重新计算诉讼时效期间,起诉期限则不一样,不因当事人向行政机关提出要求等因素而重新计算。

四、两个案例

案例一:原告张某某名下的院落于2010年被政府拆迁,拆迁时该院上有三个户口,户主分别是原告张某某,原告大女儿张某甲、原告二女儿张某乙。2010年8月4日,政府拆迁部门就原告所在的院落整体签订拆迁补偿协议,原告的父亲及其大女儿在协议上签字确认,该协议对土地及地上附着物进行了作价补偿并安置两套房屋,原告以其本人没有得到住房安置为由,于2015年5月19日诉至法院,诉请被告对其另行安置。原审法院经审理后认为,原告在2010年8月对拆迁安置协议的内容就已知晓,于2015年4月29日提起本案诉讼,超过二年的起诉期限,裁定驳回起诉。二审法院认为,上诉人在房屋被拆后一直找相关部门解决拆迁问题,不属于上诉人自身的原因超过起诉期限,故被耽搁的时间不计算在起诉期间内,上诉人的起诉未超过法定起诉期限。

问题:当事人在知晓行政机关作出行政行为后,自愿上访,找上级部门解决问题,不选择行政诉讼途径,因上访或找相关部门解决问题的时间,是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内”?

笔者认为,二审法院认定原告找相关部门解决拆迁遗留问题所耽误的时间系不应当计算在起诉期限内,原告的诉请没有超过起诉期限,笔者对此持不同意见,原告在知道被告作出行政补偿行为后,选择找上级部门反映情况,解决问题,不走法院诉讼途径,可以证明原告在诉讼与上访之间已经作出了选择,上访系原告真实意思表示,因上访而耽误的时间应当属于原告自身的原因,被耽搁的时间,应当计算在起诉期限内,而不是扣除。故一审的裁定是正确的。在行政审判实践中经常出现的现象是,一审法院的法官认为是特殊情况或者是属于当事人自身的原因,到了二审法院,就认为不是特殊情况了或者不属于当事人身自身的原因了。两级法院理解的不同,必然会造成案件的不同处理结果。

案例二:原告王某某于2006年7月21日与被告某政府签订《拆迁协议书》,被告依据协议对原告的地上附着物进行补偿,并对原告异地安置,后安置房因故没有建造。原告于2014年11月20日向被告提交申请书,要求被告重新为其划拨宅基地并赔偿各项损失。被告后作出信访答复书,并于2014年12月15日向原告送达,原告于2015年7月2日提起行政诉讼。原审法院认为,原告提起的行政诉讼,已经超过了法律规定的起诉期限,裁定驳回原告的起诉。二审法院认为,依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定;……。”本案上诉人向法院提起的行政诉讼未超过法律规定的二年诉讼时效,一审法院依法应当继续审理。

问题:行政机关于2006年7月和原告签订协议,并为原告发放了宅基地补偿款,指定了安置地点,当事人于2015年月提起行政诉讼,在2006年至2014年原告提起信访的八年时间里,原告没有相关的信访或诉讼证据,原告的起诉能否以《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定;……。”为依据,认定原告2015年提起的行政诉讼没有超过起诉期限?

笔者认为,原告在新行政诉讼法实施前已经超过了法定的起诉期限,应当裁定驳回起诉,二审法院适用两年的诉讼时效是不对的。首先《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》于2015年5月1日生效,本案的协议签订于2006年,原告于2015年7月提起行政诉讼,已经超过了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的两年的起诉期限,且《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》在原告的起诉期限内并未出台,故二审法院以该解释第十二条为由作出裁定系法律适用错误其次,从2006年协议签订时至2014年原告向被告申请再次补偿的8年期间,原告没有提供上访或进行诉讼的相关证据,诉讼时效没有发生中止或中断情形,即便依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定,原告的起诉早已超过二年诉讼时效。被告于协议签订后即履行了协议,向原告发放补偿款,划分宅基地,被告在2014年12月针对原告的问题作出信访处理意见,没有与原告重新签订补偿协议,不属于被告不履行行政协议的情形,故二审法院以《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条为依据,作出撤销原裁定,继续审理的裁定,法律适用错误,该裁定本身也是不公正、不合理的。

五、几点建议

我国行政诉讼法关于起诉期限的规定,应当得到严格遵守执行,超过起诉期限的案件,应依据法律规定裁定不予受理或驳回起诉,在起诉期限法律规定不一致的情况下,最高人民法院应当适时出台一部与新的行政诉讼法相互衔接的完整的司法解释,将《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》予以废除,现实情况是,新司法解释已经出台并在司法审判实践中被广泛引用,但该部司法解释由于起草时间仓促,相关条款规定并不完整,法院在必要时还需要引用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,但新旧司法解释之间存在不一致的问题,给法院的案件审理造成一定的困难,这个难题应当得到尽快解决。另外,关于起诉期限的阻却事由,应当由最高人民法院出台司法解释予以规范,明确到底什么是“不属于自身的原因”,哪些情形属于“特殊情况”。法律法规是行政审判的准则和依据,完善、严谨的法律体系是提高行政审判质量的必在条件,最高人民法院应当规范关于行政诉讼起诉期限的相关法律及司法解释,以保证司法审判实践中法律适用的明确、统一。

 

   

 

注释:

1)姜明安:《行政法与行政诉讼法》(第三版),北京大学出版社、高等教育出版社2007年版,第551页。

2)江必新:《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》,中国法制出版社2015年版,第206页。

3)江必新:《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》,中国法制出版社2015年版,第219页。

4)江必新:《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》,中国法制出版社2015年版,第220页。

 


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