陆培源律师

    截止2018年3月18日，笔者在中国裁判文书网输入“政府信息公开”，显示有四万两千个多结果，可见在行政诉讼领域，涉及政府信息公开的案件不在少数。代理过政府信息公开案件的律师，无论是站在行政主体的角度，还是站在行政相对人的角度，都可能觉得复杂的政府信息公开案件不多，但是其作为行政诉讼的一个案件类型，必定有其特殊性。下面笔者结合从事政府信息公开答复、行政复议以及行政诉讼的经验，试着阐述政府信息公开案件中的几个重要问题，供参考。

    一、政府信息的司法认定

要弄清楚一个事物的性质、特征，必须先准确界定它的内涵、外延。关于何为“政府信息”，2008年5月1日国务院颁布施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。仅从目前立法上讲，“政府信息”这个概念包含了“主体要素”、“职权要素”、“形式要素”。

主体要素。它是指政府信息应来源于行政机关，而不是非行政机关主体。在这里，行政机关应做一定范围的扩大解释，即理解为行政主体，包括国家行政机关和法律、法规授权的组织。如果行政相对人向诸如公司、合伙企业等组织申请信息公开，则不受《政府信息公开条例》调整。此外，根据《政府信息公开条例》第三十七条，教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照《政府信息公开条例》执行。

职权要素。它是指政府信息产生于行政主体履行职责过程中。在此要注意两点：第一，“履行职责”是指履行法律、法规、规章所规定的职权。如果履行的是规范性文件所规定的职权，则需判断该职权是否有上位法依据。如果有，则在履职过程中产生的信息属于政府信息，否则不属于政府信息。第二，“履职过程中”一般是指政府信息产生于履行职责完毕，对外产生法律效力、影响行政相对人权利义务的终局性信息，如果系过程性或者尚处研究、讨论中的信息，一般不属于政府信息。因为这些信息并未对行政相对人产生法律效力。根据2010年1月12日国办发[2010]5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。在这里仍然要注意一点，如果已经履职完毕，曾处于讨论、研究或者审查中的过程性信息是否应当公开，在实践中存在争议。笔者认为，应由人民法院综合判断，如果公开的需要大于不公开的需要，则应当公开。

形式要素。这包括两个要点，一是政府信息需是行政主体制作或保存。行政相对人申请的政府信息要么属于行政主体制作，要么属于行政主体保存。这里就可能涉及，一个政府信息既由一个行政主体履职制作，另外一个行政主体也有保存，这时行政相对人首先应向制作机关申请，制作政府信息的行政主体承担信息公开的法定义务。《政府信息公开条例》第十七条规定了政府信息公开的主体，即“谁制作，谁公开；谁保存，谁公开”。二是政府信息需有客观的载体予以呈现，即“以一定形式记录、保存”。从这个角度上讲，如果一个信息客观上不存在，甚至已经遗失，亦不属于政府信息，行政主体客观上无法公开。

2014年最高人民法院公布的十大政府信息公开案件-奚某强诉某部案中，奚某强向某部申请公开三个文件中关于网上追逃措施适用条件的政府信息。后某部作出《政府信息公开答复书》，告知其申请获取的政府信息属于法律、法规、规章规定不予公开的其他情形，故不予公开。奚某强不服，在行政复议决定维持该答复书后，提起行政诉讼。

某中院经审理认为，某部受理奚某强的政府信息公开申请后，经调查核实后认定奚某强申请公开的其中一个是秘密级文件；另两个文件系根据前者的要求制定，内容密切关联。某部经进一步鉴别，同时认定奚某强申请公开的信息是公安机关在履行刑事司法职能、侦查刑事犯罪中形成的信息，且申请公开的文件信息属于秘密事项，应当不予公开。判决驳回奚某强的诉讼请求。

奚某强不服，提出上诉。某高院经审理认为，根据《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，奚某强向某部申请公开的三个文件及其具体内容，是某部作为刑事司法机关履行侦查犯罪职责时制作的信息，依法不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息。因此，某部受理奚某强的政府信息公开申请后，经审查作出不予公开的被诉答复书，并无不当。判决驳回上诉，维持一审判决。

笔者参与处理的一起政府信息公开案件中，原告向被告申请公开被告以财政资金聘请律师的法律依据。被告于2016年5月向原告作出政府信息公开回复：被告委托律师参与诉讼符合《行政诉讼法》的规定。行政机关采购法律服务，金额达10万元以上的才属于政府集中采购目录，被告聘请律师代理的费用未达该标准，故无需经过政府采购。在本案中，原告所申请公开的信息并非被告在履行行政职责过程中制作或者获取的信息，不属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息范畴。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（二）项的规定，被告可依法不予公开。考虑到向原告作出明确回复可以让其知悉相关情况，被告仍于2016年5月作出了政府信息公开回复。

原告不服起诉至法院，法院经审理后认为：《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，原告向被告申请公开被告以财政资金聘请律师的法律依据，是以申请政府信息公开的形式向被告提问或法律咨询，不属于上述条例规定的申请政府信息公开的范畴。被告对原告的要求进行了相应的释明、答复，并无不当。原告要求撤销被告所作答复、重新作出答复的诉讼请求于法无据，法院不予支持。最后，法院判决驳回原告的诉讼请求。

政府信息概念司法界定的意义，对行政相对人来说，申请政府信息公开时，应首先判断申请的信息是否属于政府信息范畴。如果不属于，则徒劳无益。对行政主体而言，在政府信息公开回复时，首先亦是要判断申请的信息是否政府信息的范畴，再判断自身是否承担公开的义务。

二、政府信息公开申请的答复

行政相对人基于生产、生活、科研等需要有权向行政主体申请政府信息公开，收到申请的行政主体应当予以答复。《政府信息公开条例》对答复的时间、方式等作出了明确规定。

《政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内”。根据本条规定，行政相对人申请政府信息公开未规定必须以书面形式提出，但是实践中，各行政主体均会要求填写政府信息公开申请的表格，即以书面形式呈现。从行政相对人的角度来说，书面申请有利于保留证据，有利于计算行政主体答复的时间期限。该条明确规定，行政主体收到申请后的答复时间一般是15个工作日，如需延长，应经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。也就是说，不管收到政府信息公开申请的行政主体有无公开的义务，行政主体最长必须在30个工作日内进行答复，否则程序违法。但政府信息公开申请涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在内。

《政府信息公开条例》第二十一条规定了四种政府信息公开的答复方式。第一，属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。第二，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。在处理政府信息公开答复时，对行政主体而言，首先要遵循“公开为原则，不公开为例外”的理念。行政主体不公开或无法公开的理由大致有：1、不属于政府信息；2、公开政府信息将会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定；3、申请公开的信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私；4、与申请人的生活、生产、科研等需要无关；5、非本机关制作或保存；6、相应的政府信息遗失；7、内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息；8、已移交档案馆。等等。除去上述不公开的理由，行政主体应当依法公开。第三，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。实践中，有些行政相对人并不清楚申请公开的政府信息具体在哪个行政主体手中，如果收到申请的行政主体并非法定的公开主体，也没有保存该信息，行政主体应该告知行政相对人，对能够确定该政府信息公开机关的，应当告知行政相对人该行政机关的名称、联系方式、地址。第四，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。如果申请公开的内容表述不清楚、模糊，行政主体应当告知行政相对人作出更改或者补充，进一步明确。补充告知亦应按照《政府信息公开条例》第二十四条规定的时间期限作出。笔者认为，如果行政主体收到政府信息公开申请时，发现该申请内容不明确，应当在收到之日起15个工作日内进行答复，不应适用延长15个工作日的规定，否则有违程序正当原则。

对行政相对人而言，申请政府信息公开时，首先要判断该信息是否属于政府信息范畴。其次，不要用提问、咨询、反问的语气，尽可能将所申请的信息明确化、具体化。此外，行政主体向行政相对人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政主体汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《政府信息公开条例》精神，行政主体一般不承担为行政相对人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。

    三、政府信息公开诉讼的裁判类型

公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照《行政诉讼法》向人民法院提起诉讼。具体到政府信息公开案件中，如果存在下列情形，公民、法人或者其他组织有权向人民法院提起行政诉讼：1、向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；2、认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；3、认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；4、认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；5、认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。公民、法人或者其他组织认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的，可以一并或单独提起行政赔偿诉讼。

对于上述第一种情形，若行政主体在《政府信息公开条例》规定的时间内未作答复，程序违法，法院将判决该行为违法，并要求行政主体在法定期限内予以答复。如果是行政主体拒绝提供，则要看拒绝的理由是否有法律依据。

对于上述第二情形，如果行政主体提供的政府信息名称与行政相对人申请公开的不一致，则要看公开的信息与行政相对人申请公开的政府信息在本质上是否一致。在实践中，因法律法规修改，相应的信息内容名称早已变化，但行政相对人仍然按照旧的名称进行申请。另外一种情况，行政主体公开的形式与行政相对人请求的不一致。此时，要看行政主体是否以适当的方式进行提供，有没有侵害行政相对人政府信息公开的知情权。实践中，行政相对人要求行政主体以复印件的形式提供，但是所申请公开的政府信息，纸张非常大，且数量繁多，如果行政主体复印部分，并说明理由，请求行政相对人到现场拍照，这样的处理方式并无不当，没有侵害到行政相对人的知情权。

对于上述第三种情形，如果行政主体公开的政府信息侵害了行政相对人的商业秘密、个人隐私，行政相对人有权提起行政诉讼，请求判决公开的行为违法或者撤回公开的政府信息，并请求行政赔偿。在这类案件中，人民法院应当综合权衡行政相对人的合法权益与公共利益，作出判断。《政府信息公开条例》第二十三条明确规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方”。此条规定了申请公开的政府信息涉及第三方合法权益时，应当书面征求第三方的意见。如果第三方不同意公开，行政主体有权基于公共利益的考虑予以公开，但应当将公开的内容与理由通知第三方，如果行政主体未依照上述规定处理，则程序违法。

对于上述第四种情形，即行政相对人要求行政主体予以更正，但行政主体拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理。如果行政相对人有充分证据证明政府信息存在记录错误，有权要求制作或保存的行政主体予以更正。行政主体应当在收到申请后，分具体情况予以处理。如果有证据证明政府信息确实存在错误，行政主体应当予以更正。如果行政主体自身无权更正，应当答复行政相对人，告知有权处理机关的名称、联系方式或者直接转送有权处理的机关并告知行政相对人。

上述第五种情形系兜底性规定，即行政相对人认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，也有权向人民法院提起诉讼。

有些政府信息公开案件，法院不予受理。即便这些案件已经受理，法院也不会进行实体审理，径行裁定驳回起诉。比如：因申请内容不明确，行政主体要求行政相对人作出更改、补充且对行政相对人的权利义务不产生实际影响的告知行为。因为这种告知行为对行政相对人合法权益不产生实际影响，没有行使行政审判权进行裁判的必要性；要求行政主体提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政主体予以拒绝的。此类信息非政府信息，行政主体有权予以拒绝提供，也未侵害到行政相对人的知情权；要求行政主体为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政主体予以拒绝的。政府信息一般是履职过程中现成的、无需整理的，行政主体没有法定义务为行政相对人制作、搜集、汇总、分析、加工政府信息；行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政主体告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。此种情况下，行政程序中的案卷材料涉及办案的秘密，为了保证行政程序的有效进行，行政相对人应当依照相关法律、法规的规定办理。

进入实体审理的政府信息公开案件，如果行政主体已经履行法定告知或者说明理由义务，有下列情形之一的，人民法院将判决驳回行政相对人的诉讼请求：
    1、不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；2、申请公开的政府信息已经向公众公开，行政主体已经告知行政相对人获取该政府信息的方式和途径的；3、起诉行政主体逾期不予答复，理由不成立的；4、以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的；5、要求行政主体更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；6、不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且行政主体据此不予提供的；7、无法按照行政相对人要求的形式提供政府信息，且行政主体已通过安排行政相对人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的。对此，有必要说明一点，上述第6点说到的“生产、生活、科研”等需要，在实践中，法院对此裁判的标准并非很严格，只要行政相对人提供必要的证据证明申请的政府信息与自身相关，进行必要的说明即可。如果行政主体答复政府信息不存在，但是行政相对人认为该信息应当存在，应当向人民法院提供相关线索，可以申请人民法院调取证据。在实践中，有些行政主体的政府信息已经实现计算机数据库信息系统化管理，可以在系统中查询相关信息是否存在。如果查询时，发现确实不存在的，应当保留当时检索的截图，确保截图上显示检索的时间。如果未保留检索的材料，只陈述相关政府信息不存在的，则存在诉讼风险。

进入实体审理的政府信息公开案件，行政主体对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决行政主体在一定期限内公开。尚需行政主体调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。
    行政主体提供的政府信息不符合行政相对人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决行政主体按照行政相对人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。
    人民法院经审理认为行政主体不予公开的政府信息内容可以作区分处理的，应当判决行政主体限期公开可以公开的内容。
     行政主体依法应当更正而不更正与行政相对人相关的政府信息记录的，人民法院应当判决行政主体在一定期限内更正。尚需行政主体调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。行政主体无权更正的，判决其转送有权更正的行政机关处理。
    行政主体对行政相对人要求公开或者更正政府信息的申请无正当理由逾期不予答复的，人民法院应当判决行政主体在一定期限内答复。行政相对人一并请求判决行政主体公开或者更正政府信息且理由成立的，人民法院应当判决行政主体在一定期限内更正。尚需行政主体调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。行政主体无权更正的，判决其转送有权更正的行政机关处理。
    行政主体公开政府信息涉及行政相对人商业秘密、个人隐私且不存在公共利益等法定事由的，人民法院应当判决确认公开政府信息的行为违法，并可以责令 行政主体采取相应的补救措施；造成损害的，根据行政相对人请求依法判决行政主体被告承担赔偿责任。政府信息尚未公开的，应当判决行政机关不得公开。

对于行政主体而言，在诉讼中可以从以下两个方面进行答辩，并提供证据和法律依据：1、政府信息公开答复内容适当，符合《政府信息公开条例》之规定。2、政府信息公开答复程序合法，符合《政府信息公开条例》第二十四条之规定。行政主体在答复行政相对人政府信息公开申请时，应当依照《政府信息公开条例》以及《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》等相关规定，遵循“公开为原则，不公开为例外”的精神，保障行政相对人依法获取政府信息。

2017年6月6日国务院法制办发布了关于《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》公开征求意见的通知，向社会发布了《政府信息公开条例》的修订草案，该草案对现行的《政府信息公开条例》进行了补充、修改、完善。

随着2018年2月7日《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》正式施行，该司法解释对以前行政诉讼领域的司法解释进行了补充、修改、完善，必将促进依法行政，也标示着“民告官”成为常态，与民事诉讼、刑事诉讼并驾齐驱。行政相对人基于生产、生活、科研、诉讼、仲裁等需要，向行政主体申请政府信息公开将越来越多，行政主体的政府信息公开的压力也将越来越大，如何有效处理政府信息公开问题也将是立法、司法等急需研究的问题。

    本文系笔者结合从事政府信息公开申请答复、行政复议以及行政诉讼的经验所写，本文首发于本人公众号，转载请注明“公众号-辕法视界”。