摘要

小产权房因其销售价格低廉受到青睐。与此同时，由于小产权房房价的不断攀高、拆迁补偿的高额诱惑，导致买卖小产权房双方之间产生越来越多的法律纠纷。我国司法机关在审理涉及小产权房纠纷的过程中逐渐确立了一些比较明确的司法观点，本文对该类观点予以归纳。

一、小产权房概述

小产权房又称为乡产权房或村产权房,并不存在明确的法律定义,而是人们给予由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产的一个习惯上的称谓。它主要是一些村集体组织、开发商、或者是农民自行组织，占用农民宅基地、耕地或者是集体企业用地等建造的“商品房”。小产权房是指由集体经济组织在集体所有的土地上集中建设或者由集体经济组织的成员在自己享有的宅基地上建设,并在建设后以相对较低的价格出售给城镇居民的房屋。这种房屋只有乡(镇)政府或村委会的盖章,而没有国家房产部门颁发的房屋产权证。即小产权房是指住宅建筑在集体所有土地上、未纳入城镇规划、未缴纳土地及建设相关税费、不能取得土地使用权证、房屋权属证书的颁发机关是不适格主体或非法定的机关的房屋。小产权房需要具备两个条件:(1)在集体土地上而非国有土地上建设住宅;(2)在集体土地上建造的住宅并非农民自己用于居住,而是对外转让给城镇居民。

二、小产权房产生的原因

小产权房在我国已经存在二十多年的历史,由于之前的小产权房并未形成规模,纠纷问题并未涉及商品房市场,也未危害大多数人的利益,因此并未被重视。而随着经济飞速发展,物价上涨,房价猛增等因素的催生之下,小产权房越来越多,遍布全国各地,虽然小产权房并未获得法律认可,存在着法律风险，可是人们仍然趋之若鹜。小产权房形成的原因可以归纳为以下几点：1.我国的二元土地结构及户籍制度； 2.带给乡或者村集体的巨额利润；3.相对不完善的法律制度；4.持续攀升的房价；5.各级政府对其不理不睬的态度；6.大量无能力购买商品房的人们；7.需要改善住房条件和到城市中生活的村民。

三、小产权房的法律规定

1.《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

2.《物权法》第一百五十二条规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。第一百五十三条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。

3.《土地管理法》第八条：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

4.国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”

5.国家土地管理局[1990]国土函字第97号《关于以其他形式非法转让土地的具体应用问题请示的答复》也明确规定：原宅基地使用者未经依法批准通过他人出资翻建房屋，给出资者使用，并从中牟利或获取房屋产权，是属“以其他形式非法转让土地”的违法行为之一。

6.2004年制定的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)规定：“ 禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”

7.2007年制定的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号文件）规定：村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划（以下简称乡（镇）、村规划），纳入土地利用年度计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

综上，无论是在《物权法》中,还是在《土地管理法》中对于集体土地的自由流转予以严格限制，但对于小产权房的合法化和宅基地使用权的自由流转均未予以明确。国家大量政策虽然三列五申强调限制自由流转，但现实中各地乡村集体的模糊态度，以至于产生了一些列的问题和纠纷。

四、小产权房案例

1.北京宋庄“画家村”农宅纠纷案

案情：2002年7月1日,李XX与马XX签订了《买卖房协议书》，约定李XX支付给马XX4.5万元，马XX将其位于北京市通州区宋庄镇辛店村的房屋8间及其院落转让给李XX。当天李XX交清房款，马XX交付了房屋。之后李XX新建了三间厢房，添加了厕所并对房屋进行了装修。2006年12月，马XX以其与李XX签订的《买卖房屋协议》违反法律规定无效为由，向北京市通州区人民法院提起诉讼，要求李XX返还房屋。

法院观点：2008年1月,李XX就信赖利益损失起诉马XX,要求马XX赔偿房屋现有价值和当初房屋的价格的差价共48万元。马XX认为《买卖房屋协议》已经二审法院判决无效,而且根据国家规定,宅基地只能由集体经济组织成员享有,因此其不应承担赔偿责任。经通州法院审理认为:李XX与马XX在其买卖房屋协议被法院确定为无效之后,双方应对自己的过错承担责任。因为考虑到出卖人马XX在出卖房屋时已经知道国家禁止其房屋及宅基地的买卖,而在出卖之后又以违反法律为由要求确认买卖房屋协议无效。因此法院认为马XX应承担协议无效的主要责任。对于买受人李XX的信赖利益的赔偿,不仅应考虑土地升值和拆建补偿所带来的增值利益,而且应当考虑到房屋现值与购买时的价格差所带来的损失两方面的因素。法院参照马XX出售房屋时的宅基地价格予以确定，判决被告马XX赔偿原告李XX的损失共计18万余元。

北京市第二中级人民法院终审判决：双方的《买卖房屋协议》无效，李XX向马XX返还房屋，马XX向李XX支付房屋及添附部分价款9.3万余元，同时该判决认定马XX为导致协议无效的主要责任方，应对李XX的信赖利益损失进行赔偿。

2.沙河小产权买卖纠纷案

案情：2010年8月10日，范XX与北京某房地开发公司签订《房屋购买合同》，购买了位于北京市沙河镇某新村住宅一套。该新村系该地产公司与沙河镇镇政府联合开发的北京市昌平区旧村改造项目。范XX购买的房屋建筑面积为125平方米，总价款为98万，付款方式为一次性付款。同时，范XX还与开发商约定，开发商应争取在2011年12月31日前办理完毕北京市房管局颁发的房产证，即所谓的“大产权”。届时如不能办理，范XX有权解除合同，开发商应退还购房款并按已将购房款的2%支付违约金。如范XX要求继续履行合同的，开发商则按每日万分之三的标准支付违约金至实际办理完毕为止。合同签订之后，范XX支付了全部的购房款。2011年2月1日，开发商交付使用了房屋。此后，开发商一直未按约定办理该房的“大产权证”，范XX多次催问，均无结果。2012年5月，该开发商向昌平区人民法院起诉，称所售房屋没有办理预售许可证，至今也无法办理。为了防止扩大双方进一步的损失，要求确认与范XX所签《房屋买卖合同》无效。

法院观点：北京某房地产开发公司所销售的某新村房地产项目具备建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，但未办理土地出让手续，因此不属于商品房开发项目。根据国家相关法律，是无法取得商品房预售许可证的。该公司与范小燕签订的合同系双方自愿签署，未违反国家的相关法律，应是合法有效的。对于原告请求确认买卖合同无效的主张，本院不予支持。鉴于原告要求确认合同无效，被告同意解除合同，由此可见双方均不愿意继续履行合同，本院尊重双方的意愿对该合同予以解除。合同解除后，原告北京某开发商应退还被告已支付的房款，并按合同约定支付违约金。对于原告主张按银行同期利息支付违约金的诉求，本院不予支持。关于被告反诉主张的原告存在欺诈销售行为，本院认为本案房屋并不属于商品房，亦双方在合同附件中也有约定，被告在庭审中也无证据证明原告欺诈故意的存在，故不予支持。

法院判决：原告与被告于2010年8月10日签订的买卖合同解除。原告于判决生效后十日内返还被告购房款及支付相应的违约金。被告于判决生效后三十日内返还房屋给原告。驳回原被告的其它诉讼请求。

五、小产权房的法律风险

小产权房的法律风险主要有以下几方面：

1.由于建造房屋所在的集体土地性质以及购买者的城镇户口问题，可能会导致房屋购买合同无效。根据1999年5月国务院办公厅颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》以及2004年11月2日国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》等行政规章的规定，是禁止城镇居民购买农村集体所有土地制土地上建造的房屋的。虽然在《土地管理法》这样法律层次的文件中并没有明确性的禁止性规定，但是城镇居民在购买“小产权房”时仍有可能会因为“违反法律、行政法规的强制性规定”而导致合同无效。如果购买合同真的被判无效，会产生互相返还，并恢复原状的法律后果。对于购房者而言，其投入的时间、精力、金钱、装修以及丢失的机会成本都将得不到有效弥补。

2.如果购买的“小产权房”没有建设工程规划许可证和建设工程施工许可证，那该“小产权房”将涉嫌违法建筑，可能会面临被拆除的巨大风险。如上述案例，如果经规划部门规划，主要为旧城改造项目，并有可能在将来取得房屋所有权证的房屋，原则上法院会根据《物权法》的相关规定，认定买卖合同有效。但是如果是未经行政部门许可，没有办理任何审批手续，就系出卖人私自建造出卖，应为违法建筑，依法应予拆除，其买卖合同也是无效的。

3.由于国家政策的限制，“小产权房”不能取得房管局颁发的房屋产权证，买卖合同双方享有的仅仅是债权，购买方的物权将得不到任何保护。长期以来，“小产权房”的问题一直游走在法律的边缘，特别是《不动产登记条例》的实施及国土部明确表示：“小产权房将不予确权登记，不受法律保护。”“小产权房”想转化成“大产权房”已无可能。 一方面购房者出钱买房随时都将面临被驱赶的危险。 另一方面， “小产权房”没有物权凭证，不能在房地产市场上自由流通。购房者想要转让时，只能寻找同意接受合同债权的买家交易，这对双方权利都将带来新的法律风险。

4.“小产权房”建造缺少相应的行政部门监管，当出现房屋交付延迟、房屋质量、装修、物业管理、后续售后服务等诸多问题时，消费者的维权之路都将极其艰难，权利可能根本得不到保护。

5.如遇到征收或拆迁时，购房者将面临无法拿到补偿款，房屋被拆，流离失所的境地。根据我国《物权法》的相关规定，征收集体经济组织的土地应给予的补偿款主要有土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。这些费用均是给集体经济组织或集体经济组织成员的。而“小产权房”的购买者多是城镇居民，从法律上而言，并没有直接领取补偿款的资格。征收或拆迁发生后，消费者只能凭借房屋购买合同向集体经济组织或成员主张补偿。但此时集体经济组织或成员多会主张买卖合同无效，只愿意返还最初的购房款，购房者的利益将受到极大的损害。

当然，针对某些建造时间较长，已经形成成熟社区的“小产权房”，政府主管部门有可能会要求其补交土地出让金或相关税费，通过变更土地使用性质，将房屋产权合法化。但对新增的“小产权房”国家政策必定会严格控制，鉴于以上法律风险，购房者购房时一定要慎重。

六、小产权房法院如何认定

1.最高人民法院

关于印发〈全国民事审判工作会议纪要〉的通知》（法办【2011】442号）中明确，在农村集体所有土地上建造房屋并向社会公开销售，应当依据合同法第五十二条和土地管理法第四十三条规定，认定该买卖合同无效。将宅基地上建造的房屋出卖给本集体经济组织成员以外的人的合同，不具有法律效力；出售给本集体经济组织成员的，应当符合法律、行政法规和国家政策关于宅基地分配、使用条件的规定。

2. 北京法院

在审理农村宅基地房屋买卖合同纠纷时，均参照北京市高级人民法院《关于农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要》（京高法发[2004] 391号）的指导精神进行审判，判决方法是：在确认双方房屋买卖合同无效的前提下，将房屋增值部分及区位补偿价的主要部分（通常是70%)支付给买房人。具体如下：（1）对于合同的效力，仍然以认定无效为原则（特殊情况例外）。（2）对于区位补偿价则要区别对待：对于诉讼期间已经列入拆迁范围的涉案房屋，可以对区位补偿价一并做出处理；而对于诉讼期间尚未列入拆迁范围的涉案房屋，区位补偿价可暂不予处理，待日后拆迁时，再由当事人另行解决。第2项的规定适用于卖房人起诉的情形，而不适用于买房人起诉的案子。

3.上海法院

在审理农村宅基地房屋买卖合同纠纷时，均参照上海市高级人民法院《关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件的原则意见》（沪高法民—[2004]4号）的指导精神，对于由此引发的纠纷，应当综合考虑出卖人出售房屋是否经过审批同意、合同是否履行完毕以及买受人的身份等因素，区分不同情况，妥善处理，具体如下：

（1）对于将房屋出售给本乡以外的人员的，未经有关组织和部门批准，如果合同尚未实际履行或者购房人尚未实际居住使用该房屋的，双方当事人应各自返还房屋及购房款。

（2）对于将房屋出售给本乡以外的人员，未经有关组织和部门批准，如果合同已实际履行完毕，且购房人已实际居住使用该房屋的，对合同效力暂不表态，实际处理中应本着尊重现状、维护稳定的原则，承认购房人对房屋的现状以及继续占有、居住、使用该房屋的权利。如果系争房屋已经拆迁或者已纳入拆迁范围的，应在扣除购房人的购房款后，充分考虑购房人重新购房的合理支出，由购房人与出卖人按比例取得补偿款，其分割比例一般可以考虑在7：3左右。

总体来讲，全国法院在处理此类案件是均应严格贯彻国家的公共政策和诚信交易秩序，依法确认“小产权房”买卖合同无效，并通过出卖人承担缔约过失责任等方式避免当事人之间利益关系失衡。

七、法律制度改革的建议

我国统一的建设用地市场的建立需要法律改革的支援。为此，在《不动产登记条例》已经出台，实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台配套统一的情形下，未来需要完成以下工作：

1.修改《土地管理法》、《担保法》、《城市房地产管理法》、《物权法》等法律，删除其中不利于统一建设用地市场的过时规定，并积极着手起草作为土地民事关系基本法的《土地法》，在保障集体土地所有权人权益的前提下赋予宅基地使用权人更多权益。与此同时，在充分尊重农民意愿的前提下，探索宅基地有偿使用和有偿退出制度，探索超标准宅基地处置办法；

2.出台《农村集体土地征收补偿条例》，严格约束地方政府的征地行为，提高对被征地农民补偿、安置和社会保障的标准 ；

3.抓紧完成建设用地市场的配套制度和设施建设，包括有形的建设用地市场的建设和管理办法、土地中介服务管理办法、地价评估办法等行政规章，以及相应设施建设和人员培训。同时银行、保险等金融系统也要出台相关的金融业务规范和合规管理规章，以保障各项工作的落实和实施。

小结

小产权房问题是我国独有的社会现象,它是一个涉及到集体经济组织、农民、买房者、政府、开发商等多方主体利益的问题。由于我国缺乏对这一问题的相关法律规定,使得小产权房处于模糊地带,并在现实生活中产生了一系列的问题和纠纷。目前小产权房已经形成了相当的规模,其牵涉面较广且影响大,如果处理不好可能会造成严重的社会问题。与之相反,如果小产权房问题能够找到一个合理合法的解决路径,并得到妥善的解决,那么这不仅有利于我国中低收入人群的住房难问题的解决,而且还能够推动我国房地产向着健康、有序的方向发展,这对于实现人民的安居乐业,促进和谐社会的构建都有着积极作用。另外,随着小产权房问题研究的深入,有望形成一套成熟的理论体系,为小产权房的问题的解决提供强大的理论支撑。

                                                                      作者：道可特房地产与基础设施团队