党的十八大报告指出:“法治是治国理政的基本方式。”依法治国作为我国治国理政的一个基本理念,正在逐渐成为从中央到地方共同遵循的基本规则。随着立法法、行政诉讼法等法律法规的修订,苏州市行政复议、行政诉讼量激增。这既是对苏州法治政府建设的挑战,更是一种机遇,势必对依法行政工作带来深远的影响。应当充分认识到,通过以行政复议、行政诉讼为抓手,倒逼提升政府依法行政工作水平、推动法治政府建设具有重要的现实意义。

    随着法治政府建设持续推进,各级政府特别是领导干部的法治观念普遍增强。但特权意识、权大于法等人治思维依旧客观存在。作为依法行政工作的“晴雨表”,从案件数来看,2015年市政府共办理行政复议案件210件,同比增长20%,办理行政诉讼案件88件,是2014年的2.8倍。

    从行政复议败诉案件情况来看,主要集中在土地征收、工伤认定、政府信息公开等行政管理领域。从驳回诉讼请求的案件及准许行政相对人撤诉的案件来看,有相当数量的行政行为在合法性和合理性方面存在瑕疵,这些都充分反映出依法行政工作仍存在薄弱环节。行政复议、行政诉讼量增长,对传统执法理念和方式形成了冲击,也逐步树立了“法定职责必须为、法无授权不可为”的依法行政理念,对领导干部早已习惯、根深蒂固的行政思维、领导思维、管理思维和方式形成了较大冲击。

行政复议、行政诉讼工作看似是政府工作的一个细小环节,但直接反映行政机关及其工作人员对待法律的态度。这对于培养官员知法学法、尊重法律权威、提升履职尽责能力等具有积极意义。党的十八大报告将领导干部的基本执政能力集中概括为深化改革的能力、推动发展的能力、化解矛盾的能力和维护稳定的能力。而强化领导干部运用法治思维和法治方式,正是提升这四种执政能力的基本要求和基本前提。

苏州经济社会发展较快,面临的新情况、新问题较多,从行政复议、行政诉讼中暴露出来的问题看,当前一些地方性的政府规章、规范性文件的针对性、及时性、适用性有所欠缺,一些实践需要的制度不能及时制定和修改,有些明显与上位法相抵触；有些与全面深化改革以及全面依法治国的决策不符合,已不适应发展要求；有些不符合市场经济规律,不利于公平竞争。这些势必要求政府及部门进一步完善制度建设。

    此外,行政执法中还存在交叉执法、多头执法、推诿扯皮等现象,不履行、履行不到位、拖延不办等问题依然存在。积极做好复议应诉工作,就是摆正位置,实现政府与民众在法律面前人人平等。通过答辩、举证以及与相对人的公开对质和辩论,既限制权力恣意,培养为权力行使说明理由的自觉性,更可以倒逼行政机关在行政决策和作出行政行为时更加自觉尊重司法权威并执行生效裁判,向社会传递出政府致力于实现并遵守规则之治的“讯号”,进而带动全社会守法和诚信。

    实践证明,仅仅依靠领导干部通过自觉自愿来实现以身作则、带头推进依法行政是不够的,还必须强化各级政府重视行政复议、行政诉讼的倒逼机制建设,在能力素质、体制机制、责任落实等方面下功夫,直面挑战,抢抓机遇,做到“经得起告”“配合告”“减少告”,最好达到“不被告”,从而全面推进依法行政,建设法治政府。

新的历史时期下,各级行政机关应切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感,牢固树立政府法制建设的新思维,将依法行政与党的领导、改革创新、现代治理和能力建设等结合起来,统筹推进,综合施策,保障各级政府重视行政复议、行政诉讼的各项机制真正落实到位,从而推动法治政府建设新常态的建设过程。

强化党对依法行政和法治政府建设的领导

    各级政府要在党委统一领导下,谋划和落实好法治政府建设的各项任务,主动向党委报告法治政府建设中的重大问题,及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍。各级政府要抓好制度建设,充分参考新修订立法法限制性规定,更加审慎地制定规章和规范性文件,切实改变长期以来所热衷的以文代会、以文代政、以文代令的行政模式。重点关注对执法依据冲突、主体不明、职能不清、显失公正等问题进行全面检视,从源头上防止怠于行使职权、滥用职权的情况发生。

    强化改革创新和依法行政的统一

    “法定职责必须为”是依法治国战略对各级政府及其组成部门的基本要求,但如何达到这一要求,许多政府部门普遍感到人手紧张、行政资源紧缺、管理方法匮乏,特别是一些行政机关和部门思想观念、工作习惯和内部资源配置等方面还没有从事前审批许可转到事中、事后监管上来,不仅影响和制约了行政效率,而且难以履行法定职责,必将导致行政复议和行政诉讼量不断攀升,影响政府的公信力。如何破题?唯有改革创新。推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标,实际上为地方法治政府建设指明了方向,那就是依法行政必须要面对改革的现实需求,要有重构利益格局的勇气,在转型过程中实现新旧利益格局的平稳衔接过渡。

    强化行政复议和行政诉讼能力建设

    要认真研究行政诉讼法修改后对行政复议和行政诉讼工作产生的影响,健全行政复议机关与人民法院的定期交流工作机制,发挥政府法律顾问和代理律师在协助市政府复议、应诉事务方面的智力支撑作用。大力推进行政复议、行政诉讼规范化建设,在机构设置、人员配备、经费保障、办案保障、办案场所等方面给予倾斜,切实加强行政复议机构能力建设和工作保障,确保有充分的人员力量、智力资源,办好每一起行政复议、行政诉讼案件,切实发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用。进一步畅通渠道、降低门槛,加强行政复议与信访、诉讼以及行政调解等纠纷化解机制的衔接。要定期分析从行政复议、行政诉讼工作中反映出的行政执法等方面存在的普遍性问题,向本级政府和相关部门通报,督查行政复议决定书和意见建议书的执行情况,从源头上减少行政争议的产生。

    强化行政复议和诉讼保障机制建设

    要以公众对依法行政工作的满意度和行政复议纠错率、行政诉讼败诉率作为评价政府工作的导向,加强对各级行政机关和部门及其工作人员的依法行政工作实绩的考核,并强化结果运用,将考核结果既兑现各级行政机关年度绩效考核,又与领导干部升迁使用、年终考核相挂钩,从而真正让法治思维成为领导干部主动、自觉的思维方式。要坚持从实际出发,加强事关法治政府建设全局性、战略性、前沿性课题研究,通过构建专业智库等形式,扩大与高校、科研机构的交流与合作,为深入推进依法行政提供理论支持。此外,推进依法行政、建设法治政府,必须要有良好的社会法治环境,要大力开展推进依法行政、建设法治政府宣传工作,加强正面宣传引导,广泛动员和组织党政机关、特别是司法行政、宣传、文化、教育等职能部门,以及人民团体、大众传媒等力量,依托一切可运用的阵地和手段,抓好青少年、外来务工人员、企业员工等重点对象的普法工作,营造全社会关心、支持和参与法治政府建设的良好社会氛围。